市场准入制度的宗旨和原则/赵庆庆
作者:法律资料网
时间:2024-07-26 05:45:54
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市场准入制度的宗旨和原则
市场准入制度的合理与否对经济发展具有重要的影响。制度的松紧程度直接影响着市场主体进入市场的成本和难易程度，影响着市场秩序和交易安全，影响着经济效率和活跃程度。经济发展水平、市场和市场主体发育程度、国际参与度、决策者和社会对经济的认识程度、国家干预经济的水平以及政治和民主的灵活度等都是影响市场准入制度的因素。但是从根本上来讲，建立什么样的市场准入制度应该取决于市场安全与经济效率成本之间的平衡点。
现在，法律在经济方面的任务是以市场经济为基础，规范和保护市场主体资格，创造公开、公正、公平的市场竞争环境，鼓励和促进市场的发展，提高经济效率，保护社会公共利益。从我国现状和国际趋势看，市场准入制度的改革必须以进一步完善社会主义市场经济体制为目标，参照国际惯例，促进提高经济效率，积极鼓励各类资源参与经济活动，注重市场主体行为的监管，积极培育和规范市场主体，努力创造公开、公平、公正的竞争环境，为经济社会发展提供重要的微观基础。市场准入制度应该体现以下的宗旨和原则。
（一）公开
公开是现代法制最重要的特点，公开的法律更加具有公信力，能够得到市场参与者的信任和遵守。
市场准入资格既是对市场主体进入市场的约束，又是引导和鼓励市场主体进入市场确定性的表示。市场准入制度通过法律的形式向社会公开，宣布了国家对市场主体资格的态度，明确了禁止什么，限制什么和鼓励什么，使欲进入市场的主体能够对政府行为，甚至间接对其他市场主体的性质状况抱有一定确定的合理预期。相反，市场的不稳定性和人们心理的不安全感很大程度上来自人们对他人行为包括政府行为的不可预期。人生来具有追求自由、平等和安全的权利和欲望，人是不安分的动物，愿意和喜欢冒风险（因为所选择的任何行为其结果都将发生在未来，而不确定性是未来的本质），但安全感也是人不可缺少的（对未来的合理预期能够带给人情绪上的平静和安全感），社会是人们在安全中不断挑战进步的。
中国的经济改革以前所未有的速度和广度进行着，人们既对未来充满了期望和信心，又对改革的持续、深入和稳定持谨慎态度，尤其是在人们过去经历了太多法律、政策的动荡和反复。在这种情况下，法律制度包括市场准入制度的公开对增强人们的信心是十分必要的。
公开市场准入制度，不仅仅是制度内容的公开，更是程序的公开，市场准入的程序、结果、依据以及有关机构和人员的职责、权限都要公开，未经公开的，不得作为依据，建立便于公民、法人和其他组织监督的制度。接受社会监督，让市场主体能够平等地通过此程序获得市场主体资格，在市场上进行竞争。随意性的市场准入制度会损害政府的形象，造成寻租现象，滋生了腐败。
（二）合法
市场准入制度赋予政府重要的行政权力，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益，关系到社会主义市场经济的发展。市场准入制度的立法和执法应当遵循我国的立法体制和依法行政的要求，符合法定权限和法定程序。
法律、行政法规可以设定市场准入制度，地方法规可以在不与上位法抵触的条件下制定关于本行政区域的市场准入制度，其他效力级别的法律都无权设定市场准入。
政府严格执行依法行政，没有法律依据，任何限制市场主体进入的行为都是非法的。与此相比，我国从传统计划经济向市场经济转变过程中，许多本来有法律依据的“市场准入”将随着改革逐渐被取消和完善，但还有市场准入从一开始就没有法律依据，是行政部门任意设置的，这是人治行政的做法。
美国的政府管制和行政审批制度需要接受严格的司法审查。中国现行行政诉讼法规定，人民法院只能受理针对行政行为提起诉讼的案件，在审理案件中，只能审查具体行政行为的合法性，但不能审查抽象行政行为的合法性，以后我国要完善行政法，健全对政府权力的监督和制约机制。
（三）必要（有效，不可替代，适度原则）
市场准入不一定能够弥补市场失灵，也不一定是不能为市场机制、行为监管替代的最佳方法。设定市场准入制度要符合经济规律，符合社会主义市场经济发展的要求，监管者要加强研究论证，避免任意性，注重事中监管，尽量发挥市场机制本身的作用，充分利用市场主体、民间机构的自律和辅助监管作用。避免政府在市场准入问题上掌握过度的控制权同时又流于形式。
凡是通过市场机制能够解决的，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过公正、规范的中介组织、行业自律能够解决的，应当通过中介组织和行业自律去解决；通过事中事后监督能更好地解决问题的，不采取市场准入的方式规制；对既有的不符合上述要求的有关市场准入的规定，应当取消。概括起来就是“市场优先”、“自律优先”、“事后机制优先”的原则。
市场准入的产业主要涉及资源利用、交通、电信、电力等公用事业以及原材料、建筑工程承包、零售、外贸、金融、中介服务、高度危险业、新闻出版和文化建设等这些关系到公共安全、人民生命财产安全的行业。
竞争性行业的市场准入实行准则制，加强事中和事后的监管；不完全竞争领域实行核准制，加强资格审查和事中和事后监管；非竞争性领域实行审批制，全面重视全程的监管。
（四）效能
市场准入制度是存在制度的成本的，这不仅包括立法成本、执法成本，还包括市场准入制度给市场主体行为带来的成本以及给社会造成的成本。所以市场准入制度的建立和执行必须是经济的，收益要实质地高于成本。
企业设立法制中具体制度的选择需要考虑设立人的效率，也需要考虑未来相关交易主体及社会为此效率支出的成本。从具体设立制度来看，设立人的私人成本主要受制于如下变量：设立程序上的支出，设立条件准备上的支出等。设立人在特定制度下完成设立行为导致的外部性及相关市场主体防范机会主义的支出，主要包括如下几个方面：（1）相关市场主体调查、了解企业资信所需的费用支出；（2）相关市场主体为防御债权难于保障的意外设置保护措施而作的特别支出；（3）市场管理主体——政府如实施设立制度下监管设立行为所作的管理成本。此外，制度资源的稀缺性要求人们在考虑选择某种制度产品而非另一种制度产品所放弃的机会成本，机会成本也应纳入设立制选择中考虑因素。
合理划分和调整执行市场准入制度的部门的职责，简化程序，减少环节，加强和改善管理，提高效率，强化服务。各部门应当有明确的对外受理申请的“窗口”，方便申请人申请；涉及几个部门的，应当相互协调，合理化工作流程，便利当事人和部门的工作；市场准入制度的执行要严格遵守工作期限，提高工作效率。执行机构要努力为当事人提供便利的条件，尤其是利用现代化的网络环境对传统的工作程序进行改造，实现信息流的畅通和快捷。
从社会成本的最小化及政府管制的固有缺陷来看，企业设立法制不宜突出政府在防御机会主义中的地位和作用，而应突出设立制度（尤其是法定条件）的内部完善和相关法制的健全和配套，以实现外在成本的内部化和机会成本的最小化，从而真正使企业设立制度保证市场主体效率和社会效率并举。
（五）责任
列宁说：借口集体领导而无人负责，是最危险的祸害
对市场准入制度的进行合理分解，明确规定执行的领导决策层、可行性考核层、实际执行层的职责和权限，形成一个权力合理分配、行使相互监督的管理体系，防止少数人权力过分集中又缺乏内部监督、搞暗箱操作的弊端。
在赋予行政机关市场准入的行政权时，要规定其相应的责任。执行机关不但要对相对人的市场进入进行规制，还应当依法对市场主体动态的市场行为实施有效监督，并承担相应责任。行政机关不按规定的市场准入条件、程序行政，越权、滥用职权、徇私舞弊，以及对相对人不依法履行监督责任或者监督不力、对违法行为不予查处的，审批机关主管有关工作的领导和直接责任人员必须承担相应的法律责任。
市场准入制度的合理与否对经济发展具有重要的影响。制度的松紧程度直接影响着市场主体进入市场的成本和难易程度，影响着市场秩序和交易安全，影响着经济效率和活跃程度。经济发展水平、市场和市场主体发育程度、国际参与度、决策者和社会对经济的认识程度、国家干预经济的水平以及政治和民主的灵活度等都是影响市场准入制度的因素。但是从根本上来讲，建立什么样的市场准入制度应该取决于市场安全与经济效率成本之间的平衡点。
现在，法律在经济方面的任务是以市场经济为基础，规范和保护市场主体资格，创造公开、公正、公平的市场竞争环境，鼓励和促进市场的发展，提高经济效率，保护社会公共利益。从我国现状和国际趋势看，市场准入制度的改革必须以进一步完善社会主义市场经济体制为目标，参照国际惯例，促进提高经济效率，积极鼓励各类资源参与经济活动，注重市场主体行为的监管，积极培育和规范市场主体，努力创造公开、公平、公正的竞争环境，为经济社会发展提供重要的微观基础。市场准入制度应该体现以下的宗旨和原则。
（一）公开
公开是现代法制最重要的特点，公开的法律更加具有公信力，能够得到市场参与者的信任和遵守。
市场准入资格既是对市场主体进入市场的约束，又是引导和鼓励市场主体进入市场确定性的表示。市场准入制度通过法律的形式向社会公开，宣布了国家对市场主体资格的态度，明确了禁止什么，限制什么和鼓励什么，使欲进入市场的主体能够对政府行为，甚至间接对其他市场主体的性质状况抱有一定确定的合理预期。相反，市场的不稳定性和人们心理的不安全感很大程度上来自人们对他人行为包括政府行为的不可预期。人生来具有追求自由、平等和安全的权利和欲望，人是不安分的动物，愿意和喜欢冒风险（因为所选择的任何行为其结果都将发生在未来，而不确定性是未来的本质），但安全感也是人不可缺少的（对未来的合理预期能够带给人情绪上的平静和安全感），社会是人们在安全中不断挑战进步的。
中国的经济改革以前所未有的速度和广度进行着，人们既对未来充满了期望和信心，又对改革的持续、深入和稳定持谨慎态度，尤其是在人们过去经历了太多法律、政策的动荡和反复。在这种情况下，法律制度包括市场准入制度的公开对增强人们的信心是十分必要的。
公开市场准入制度，不仅仅是制度内容的公开，更是程序的公开，市场准入的程序、结果、依据以及有关机构和人员的职责、权限都要公开，未经公开的，不得作为依据，建立便于公民、法人和其他组织监督的制度。接受社会监督，让市场主体能够平等地通过此程序获得市场主体资格，在市场上进行竞争。随意性的市场准入制度会损害政府的形象，造成寻租现象，滋生了腐败。
（二）合法
市场准入制度赋予政府重要的行政权力，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益，关系到社会主义市场经济的发展。市场准入制度的立法和执法应当遵循我国的立法体制和依法行政的要求，符合法定权限和法定程序。
法律、行政法规可以设定市场准入制度，地方法规可以在不与上位法抵触的条件下制定关于本行政区域的市场准入制度，其他效力级别的法律都无权设定市场准入。
政府严格执行依法行政，没有法律依据，任何限制市场主体进入的行为都是非法的。与此相比，我国从传统计划经济向市场经济转变过程中，许多本来有法律依据的“市场准入”将随着改革逐渐被取消和完善，但还有市场准入从一开始就没有法律依据，是行政部门任意设置的，这是人治行政的做法。
美国的政府管制和行政审批制度需要接受严格的司法审查。中国现行行政诉讼法规定，人民法院只能受理针对行政行为提起诉讼的案件，在审理案件中，只能审查具体行政行为的合法性，但不能审查抽象行政行为的合法性，以后我国要完善行政法，健全对政府权力的监督和制约机制。
（三）必要（有效，不可替代，适度原则）
市场准入不一定能够弥补市场失灵，也不一定是不能为市场机制、行为监管替代的最佳方法。设定市场准入制度要符合经济规律，符合社会主义市场经济发展的要求，监管者要加强研究论证，避免任意性，注重事中监管，尽量发挥市场机制本身的作用，充分利用市场主体、民间机构的自律和辅助监管作用。避免政府在市场准入问题上掌握过度的控制权同时又流于形式。
凡是通过市场机制能够解决的，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过公正、规范的中介组织、行业自律能够解决的，应当通过中介组织和行业自律去解决；通过事中事后监督能更好地解决问题的，不采取市场准入的方式规制；对既有的不符合上述要求的有关市场准入的规定，应当取消。概括起来就是“市场优先”、“自律优先”、“事后机制优先”的原则。
市场准入的产业主要涉及资源利用、交通、电信、电力等公用事业以及原材料、建筑工程承包、零售、外贸、金融、中介服务、高度危险业、新闻出版和文化建设等这些关系到公共安全、人民生命财产安全的行业。
竞争性行业的市场准入实行准则制，加强事中和事后的监管；不完全竞争领域实行核准制，加强资格审查和事中和事后监管；非竞争性领域实行审批制，全面重视全程的监管。
（四）效能
市场准入制度是存在制度的成本的，这不仅包括立法成本、执法成本，还包括市场准入制度给市场主体行为带来的成本以及给社会造成的成本。所以市场准入制度的建立和执行必须是经济的，收益要实质地高于成本。
企业设立法制中具体制度的选择需要考虑设立人的效率，也需要考虑未来相关交易主体及社会为此效率支出的成本。从具体设立制度来看，设立人的私人成本主要受制于如下变量：设立程序上的支出，设立条件准备上的支出等。设立人在特定制度下完成设立行为导致的外部性及相关市场主体防范机会主义的支出，主要包括如下几个方面：（1）相关市场主体调查、了解企业资信所需的费用支出；（2）相关市场主体为防御债权难于保障的意外设置保护措施而作的特别支出；（3）市场管理主体——政府如实施设立制度下监管设立行为所作的管理成本。此外，制度资源的稀缺性要求人们在考虑选择某种制度产品而非另一种制度产品所放弃的机会成本，机会成本也应纳入设立制选择中考虑因素。
合理划分和调整执行市场准入制度的部门的职责，简化程序，减少环节，加强和改善管理，提高效率，强化服务。各部门应当有明确的对外受理申请的“窗口”，方便申请人申请；涉及几个部门的，应当相互协调，合理化工作流程，便利当事人和部门的工作；市场准入制度的执行要严格遵守工作期限，提高工作效率。执行机构要努力为当事人提供便利的条件，尤其是利用现代化的网络环境对传统的工作程序进行改造，实现信息流的畅通和快捷。
从社会成本的最小化及政府管制的固有缺陷来看，企业设立法制不宜突出政府在防御机会主义中的地位和作用，而应突出设立制度（尤其是法定条件）的内部完善和相关法制的健全和配套，以实现外在成本的内部化和机会成本的最小化，从而真正使企业设立制度保证市场主体效率和社会效率并举。
（五）责任
列宁说：借口集体领导而无人负责，是最危险的祸害
对市场准入制度的进行合理分解，明确规定执行的领导决策层、可行性考核层、实际执行层的职责和权限，形成一个权力合理分配、行使相互监督的管理体系，防止少数人权力过分集中又缺乏内部监督、搞暗箱操作的弊端。
在赋予行政机关市场准入的行政权时，要规定其相应的责任。执行机关不但要对相对人的市场进入进行规制，还应当依法对市场主体动态的市场行为实施有效监督，并承担相应责任。行政机关不按规定的市场准入条件、程序行政，越权、滥用职权、徇私舞弊，以及对相对人不依法履行监督责任或者监督不力、对违法行为不予查处的，审批机关主管有关工作的领导和直接责任人员必须承担相应的法律责任。
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