自然资源权利物权化的思考与立法建议
　
涂斌华 高富平?


内容摘要:由于我国的特殊的国情与历史背景，我国现行的自然资源利用机制及立法存在着许多的弊端与缺陷，本文在层层剖析其成因与症结的基础上，对整个与自然资源有关的诸多权利加以体系化，分别针对资源与资源性土地提出了资源利用权与资源性土地使用权两项自然资源权利，同时对这两种权利的物权化的必要性与具体权利设计进行论证，在当前制定物权法之际，试图为我国整个自然资源权利利用机制与法律规范体系提供思路及解决方案。

关键字:　资源、自然资源、资源性土地
一、绪 言
自然资源，从最广泛意义上说包括在改造自然与征服自然过程中自然界中包括土地在内的一切可以被人类利用的物质和能量。但是，考虑到土地在人类生产生活中的极端重要性，尤其是土地法律规范的特殊性，同时为了便于本文的论证与权利设计，作者拟将自然资源划分为两大部分即土地与除土地以外的其它资源简称资源并在此基础上对资源作一个限定性界定。
在这个意义上，我们对资源的定义是：资源指自然界一切可以被人们利用的物质和能量，如矿藏、水流、动植物、能量等等。
虽然这些资源均依赖于土地，但是资源事实上是可以与土地分离或相对分离的，或者具有独立于土地的价值，同时由于资源本身具有价值性、稀缺性与可支配性，因此，从法律的角度尤其是从民法的角度来说，资源具有独立性，是可以也应当与土地相分离的。因此，在本文中，自然资源这一概念作为资源与土地的总称，而资源则必定不包含土地。
而对于土地，我国《土地管理法》第４条规定国家实行土地用途管制，将土地分为农用地、建设用地和未利用土地。实际上，这里未利用土地并不是按照用途分类，而是按照是否已经为人类所利用，它对应的应当是已利用土地。我们认为，与农用地、建设用地并列的应为资源性土地。
所谓资源性土地，是指土地地表或地层中含有某种或某些自然资源并能为人们开发利用因而获得资源性的一类特殊性土地。资源性土地属于土地的一种，同时，这种土地与农用地和建设用地不同之处在于，农用地与建设用地的价值却基本上是对土地本身和空间的利用，而资源性土地的价值不在于土地本身，乃在于其蕴含的资源或特殊用途，譬如含有矿藏的土地，其价值在于矿藏，而不在于土地；依照我国现行立法，结合作者的归纳，资源性土地在我国，大致包括矿地、荒地、林地、草场和滩涂等。
自然资源是人类生存和发展所必须依赖的基础，对其进行有效与合理的利用不仅关系到产业发展、人民生活水平的提高，而且关系到一国经济能否持续发展和生态环境质量。
我国自然资源虽然很丰富，但是人均占有量很低。同时，对于非常有限而宝贵的自然资源，一方面出现大量资源性土地闲置现象，使其应有的资源效益到不到充分发挥；另一方面，对于那些已经或正在开发的资源，在实际的开发和利用中效率很低，又存在大量的短期投机行为，资源浪费现象普遍而严重，已经导致了严重的生态环境恶化（譬如一九九八年特大洪灾）和资源危机。甚至在某些地区、某些场合下 ，许多资源由于认为原因即将或已经丧失其资源属性，这无疑是很令人痛心的。
而之所以会出现上述令人痛心的资源利用现状，原因是多方面。但是，我国现行自然资源利用机制的种种弊端及相应的立法体系的重大缺陷，无疑是首要原因。
应该说，我国将自然资源纳入法律调整，有一个认识和演变的过程。直到近现代以前，我国对自然资源的利用非常有限，甚至认为资源是可以无限供给的，因此没有把它上升到财产的角度来加以规范和保护。随着人们认识和征服自然的能力的不断提高，以及资源减少、环境恶化等问题的出现，立法者开始认识到自然资源的财产属性，并采取一系列措施对之进行规范和保护，确立自然资源的利用机制。
目前，我国的自然资源利用机制采用国家或集体集中所有，私人分散利用的双重权利安排方式。诚然，在维护我国社会主义基本性质的大前提下，这种权利安排在理论上无疑是恰当的，但是在实际操作中存在的问题是，在双重权利安排体制之下的双方权利主体的权利界限法律规范未与明确或不当。
国家或集体作为自然资源的所有者，但事实上由于国家或集体的虚拟人格性在行为能力上的局限性，又不可能真正的去行使所有权的占有、使用收益、处分的种种权能，这就必然导致国家或集体对自然资源的所有权事实上是一种“虚所有权”的现象，而资源利用和保护最重要的是有人行使权利，因此国家或集体必须将其所有的自然资源交由私人来进行具体的开发和利用。但是，事实上，由于我国与资源立法体系中的许多限制性规定导致实际对资源从事实际利用和开发的私人并不拥有对其正在开发和利用的自然资源的许多基本且核心的权利，即该私人所享有的权利并未物权化，这就最终导致了在自然资源领域中的“所有者缺位”的现象，而这就是造成我国自然资源利用现状的根本原因。
如何解决这一问题，从而促进我国自然资源的合理利用、提高我国自然资源的利用效率，这是值得我们长时间去研究的一个重大课题，作者通过对这一课题的长期关注与思考，针对我国自然资源利用机制的弊端和立法缺陷，在层层剖析其成因与症结之后，提出了自己的解决方案，对整个与自然资源有关的诸多权利加以体系化，并分别针对资源与资源性创立了资源利用权与资源性土地使用权两个概念，同时对这两种权利的物权化设计提供了思路。而这一思路如果能在现在或将来的我国资源立法中起到借鉴作用──哪怕极其微小，这是我所希望看到的，也是本文写作的目的和意义所在。

二、现行自然资源权利利用机制与立法之弊端与缺陷
　　新中国成立以来，我国一直很重视对资源以及资源性土地进行利用和保护，并很早就着手从事该领域的立法规范工作，在共同纲领和１９５４年宪法中都有资源与资源性土地保护的专条规定。１９８２年宪法明确规范我国土地、资源性土地和资源的归属和保护，确定了矿藏、水流的国家所有，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等除了法律规定属于集体所有的以外，也归国家所有。１９８６年民法通则对资源和资源性土地归属、利用和保护作出了更为详尽的规范。随后，一些重要的资源与资源性土地的单行法规也相继出台，如森林法（１９８４年９月通过，１９９８年４月修订）、草原法（１９８５年６月通过）、渔业法（１９８６年１月通过）、矿产资源法（１９８６年３月通过，１９９６年８月修订）、土地管理法（１９８６年６月通过，１９８８年１２月、１９９８年８月两次修订）和水法（１９８８年１月通过）。立法速度之快、数量之多都是前所未有的。
但是，上述这些我国现行的资源法律法规，大都制定于八十年代中期，当时一些改革思路、方向和措施都还很不明确，其不可避免地带有这一时代局限性的烙印，带有过渡性，也存在许多缺陷。
一方面，单就《民法通则》来看，资源和资源性土地规范具有浓厚的计划经济和政治色彩，表现在：（一）、忽视甚至否认资源与资源性土地的财产属性，未将其作为民法上财产的一种，其直接后果是使资源与资源性土地长期处于闲置或粗放利用状态，造成极大的浪费。（二）、在分散利用权利安排上，没有从物权法的角度来规范，资源利用权或使用权仍然受到身份的限制，开放式契约式分散利用方式还没有建立起来。（三）、即使存在分散利用机制，但并没有因此形成可处分的使用权，特别是在可流转的土地使用权创制后，资源性土地使用权物权化或财产化的过程并没有实现。（四）、以所有制来区别对待，当事人处于不平等地位，完全背离了市场经济的内在要求。
　　　　另一方面，在我国现行的资源法律规范体系中无一例外的都是采用管理法思路对资源的利用和保护加以规范，而这一思路是与资源的市场效益要求是根本相悖的。各单行资源法除了经过修改的《矿产资源法》较好地适应了市场经济的要求之外，其它如《草原法》、《森林法》等均纯粹是从行政管理的角度进行立法，规范行政机关如何监督管理，确保资源的有效利用，而不是从赋予分散利用人物权，规范和限制权利行使的角度达到资源利用规范的目的。
　　应当说，在传统的法律框架下也是将资源分散到各个主体手中利用的，但并没有真正实现物权化。这主要是因为传统的分散利用存在以下弊端：
　　第一，非契约化的分配权利，产权的约束功能没有建立起来。传统的分散利用是公有制资源内部权限的划分或分配，在所有权人和使用权人之间没有建立明确的权利和义务界限，对资源的使用不仅是无偿，而且使用权人对资源利用效率与利用者没有直接关系。因此，分散利用形成的权利既没有约束机制，也没有激励机智，不具备一般物权或产权应当具备的界定权利、义务、风险和责任的功能。
使用权人享有的权利没有完全物权化。完全物权化的权利应当具备两个条件，一是权利人有自主、排他支配权；二是该权利主体不具有身份性。物权或产权的另外一个功能是可以实现资源的流转和配置，也就是想利用的人可以取得资源利用，不想利用的人可以将手中的资源转让给他人利用，以即该权利须具可流转性，这种流转的结果是使资源不断地寻求最能有效利用它的人，使其得到最大化的利用。而我国目前的分散利用机制，利用人并不能处分其权利，且资源使用权利主体资格受到国家法律规定的所有制的严格限制。
　　第二，资源和资源性土地的利用存在空白地带。这涉及到现实中许多资源或资源性土地没有被明确到特定的主体，出现许多无利用主体资源、公共资源，使资源闲置、浪费。在理论上，凡是可以利用的或能够利用的资源都应当设定特定的利用人，是所有的资源得到利用。但是在我国过去长期的实践中，很多时候、很多地方宁可任其闲置荒芜，也没有意识到或不愿将其分散到明确的主体使其利用。
　　第三，资源和资源性土地利用后果外化现象非常严重。资源利用后果外化是指资源利用人只获得资源有用的部分，而将有害部分转嫁给社会或他人；资源利用人的滥用资源（滥砍、滥伐、过度利用等），导致资源退化、环境恶化等严重威胁人类的结果。一方面，这种外化现象的产生，是由于许多资源没有确定的利用主体，而是处于公用状态，资源利用人不承担利用资源后的后果。另一方面，由于资源利用权未实现物权化，资源利用人没有土地使用权或没有长期的使用权，致使利用人不愿付出防止资源利用后果外化扩大的成本，因此又加剧了这种资源利用后果外化现象。
　　资源和资源性土地具有社会性、公共性。因此，实行国家所有或农民集体所有有利于确保全社会对资源的利用或使用权。但是，资源和资源性土地的利用必须建立一种秩序，这种利用秩序的核心便是产权，即界定每一个利用主体可利用资源或土地的范围，并赋予其稳定的排它使用收益甚至处分的权利。国家所有和集体所有在法律上并不能直接实现对特定资源和土地利用，而需要将其范围内的土地和资源分散到特定的主体，赋予其明确的权利，才能实现产权明晰化的功能。在这里，国家所有和集体所有并不是实现产权明晰化的绊脚石，而是一种工具，国家或集体作为所有权人可以设定物权的方式，将其范围内的资源和土地明确到特定的主体，赋予其物权权利，实现资源的有效利用。本文称将国家和集体范围内的资源和土地分散到特定主体并赋予其排他支配权的过程，称为资源和资源性土地的物权化。
　　实质上，物权化有一个特殊功能就是将不可直接交易的资源归属权转变为可交易、民法上的财产权；物权化的目的或要求在一定范围的主体与一定范围的资源或土地之间，建立一个一一对应的特定的排他支配性法律关系。
　　而我们在此提出的资源和资源性土地物权化的思路，就是针对上述弊端提出的，旨在重建我国资源和资源性土地利用秩序，使所有资源与资源性土地都得到充分、合理且有效的利用。
　　　　三、资源与资源性土地使用权物权立法建议
　　物权制度或财产制度不过是国家为了对人们的物质利益以及实现这种利益的意志给予承认并提供强制力保障而采用的一定制度化形式。我国资源归属状况决定了我国必须通过分散利用并使之物权化的方式实现资源的利用，并以此为思路设计我国的资源和资源性土地的物权体系。
　　为了设计一个可行的自然资源的物权权利体系，作者在前述资源和资源性土地概念界定的基础上提出了两个基本权利，即资源利用权与资源性土地使用权。
所谓资源利用权，是对资源的排他获益权，即自然人、法人、或其它民事主体依法或依合同或依照行政许可而获得的获取某种特定资源的权利。与其它权利不同的是，资源利用权实质上是对土地上的资源的获取权，其内容与目的是获取包含土地中的资源，而非利用土地本身。
　　在我国现阶段，我们认为至少资源利用权应当包括林木采伐权、放牧权、捕捞权、狩猎权、探矿权、采矿权和采集权等权利。当然，由于资源的多样性决定了资源利用权种类的多样性，同时，由于科技的发展或社会的变革，也可能在将来产生更多的新的资源利用权。
　 而资源性土地使用权是指自然人、法人等民事主体依法取得的占有、使用国家或集体所有的土地获取其资源性收益的排他享用权。资源性土地使用权重在对土地或土地覆盖物（如水面）的开发、利用，获取其开发利用所得成果的权利。
　　正如我们前面对资源性土地的定义，资源性土地本质上是一种土地，只是由于其具有特殊的用途、价值，才具有资源属性。而利用这些资源实际上就是对土地本身的利用或者离不开对土地的占有、使用。　　
按照土地的资源属性的不同，资源性土地使用权包括林地使用权、草场使用权、荒地使用权、水面使用权和矿地使用权等权利。
　　资源利用权和资源性土地使用权作为我国自然资源分散利用形成的物权，均是我国自然资源得以利用的必然选择。在我国，由于国家拥有所有矿藏、水流资源和大多数的资源性土地。从法律上说，国家作为所有权人可以直接进行开采和使用，但是，事实上，除了金矿、铀矿等少数矿藏应当有国家自营开采外，国家不经济也不可能对所有的资源进行自营开采。即使是那些国家自营开采的，也须交由特定的企业去完成。因此，国家的资源必须通过分散的利用权或使用权才能得到利用，
　　资源利用权与资源性土地使用权作为一种物权，具有独立性、排他性、对世性，它不仅赋予对资源或土地的占有、使用、收益的权利，而且可以排除任何不法干涉和妨害。尤为重要的是，权利人还可以在法律允许的范围内有权以转让、出租和抵押等方式处分资源性土地使用权和资源利用权。也正是因为这种可转让性，使资源性土地使用权和资源利用权获得民法上的财产属性。
从权利的法律性质上看，资源利用权资源性土地使用权均属对他人所有之物的享用权，根据物权法的一般原理，资源利用权和资源性土地使用属于他物权、用益物权的范畴。但是，我国的土地使用权或资源利用权不同于其它大陆法系国家的用益物权，不是私人之间的一种权利安排，也不是非所有权人与所有权人之间的权利安排，而是抽象的所有权人与具体的所有权主体之间的权利安排。在此，我们不可能完全按照传统用益物权的思路来设计我国的资源利用权和资源性土地使用权。
资源利用权和资源性土地使用权是有义务的物权，一方面表现为对所有权人、对国家和社会的义务；另一方面表现为期限性，一般来讲，资源利用权和资源性土地使用权都是也应当有期限的，至于具体期限，可由法律直接规定，也可又当事人约定，但当事人约定不应超过法律规定的上限，超过部分无效。
资源利用权与资源性土地使用权最主要的区别在于资源利用权不以占有利用土地为内容或目的，而以取得或利用土地负载的资源为目的；而资源性土地使用权则是通过对土地本身的利用而获取某种生产物。由于这一权利要求本质上的区别，使得这两种权利存在一些差异。
首先，权利性质不同。资源性土地使用权属于以占有土地为内容的用益物权范畴，而资源利用权本质上属于大陆法系地役权的一种（取石，采集等权利），相当于英美法中的获益权和许可权。
这种差异导致我们在设自然资源利用权时，应当根据具体情况设计自然资源分散利用权。一般说来，对于可更新的资源适宜或应当赋予资源性土地使用权，使其自主地更新以实现对资源的长期利用。例如草原、森林，仅仅赋予放牧权或采伐权，可能导致资源的青黄不接，最终导致资源枯竭。而对于矿藏等不可更新资源，则一般只能设定资源利用权。同时这种资源利用权的设定，应当有利于资源的更新与再生。
吉林省人大常委会


吉林省建筑市场管理条例
吉林省人大常委会


（1995年12月17日吉林省第八届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过 1995年12月27日公布 施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 资质管理
第三章 报建、发包承包管理
第四章 合同管理
第五章 造价管理
第六章 质量管理
第七章 法律责任
第八章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强建筑市场管理，维护建筑市场的秩序，保护建筑经营活动当事人的合法权益，根据有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称建筑市场，是指从事建设工程的勘察、设计、施工，建筑构配件的生产和商品混凝土加工以及建设工程的发包、承包、中介服务等建筑经营活动及场所。
本条例所称建设工程，是指土木建筑工程、管道线路敷设和设备安装工程、装饰装修工程等。
第三条 凡在本省行政区域内从事建筑市场管理和建筑经营活动的单位和个人，必须遵守本条例。
第四条 建筑经营活动必须坚持公平竞争和合法交易的原则，禁止封锁和垄断建筑市场的行为。
第五条 县级以上人民政府建设行政管理部门是本行政区域内建筑市场的主管部门，其主要职责是：
（一）贯彻执行有关建筑市场管理的法律、法规、规章；
（二）指导和规范建筑经营活动；
（三）依照有关规定审核发包方、承包方、中介方的资质；
（四）负责办理建设工程项目报建手续，监督管理发包、承包活动；
（五）审查建设工程合同草案；
（六）按国家和省有关规定制订建设工程定额和造价管理的规章制度，并监督执行；
（七）负责管理建设工程的监理和质量监督工作；
（八）依法查处建筑市场中的违法行为。
县级以上人民政府的其他行政管理部门按照各自职责分工，参与建筑市场管理。
第六条 任何单位和个人都有权揭发、检举违反本条例的行为。收到揭发、检举的单位应当及时查处，并为揭发、检举人保密；对于不属于本部门受理的案件，应当及时移交有关部门处理。
第七条 对在建筑市场管理中做出显著成绩的单位和个人，以及揭发、检举违反本条例行为的有功人员，由各级人民政府或者建设行政主管部门给予表彰、奖励。

第二章 资质管理
第八条 凡从事建设工程的勘察、设计、施工、中介服务建设构配件生产、商品混凝土加工等建筑经营活动的单位，则必须向建设行政管理部门申请办理资质审查登记手续；取得资质证书后，方可到工商行政管理部门办理注册登记手续。
资质标准须按国家和省有关规定执行。
第九条 建设单位工程项目管理机构应当到建设行政管理部门办理建设项目管理资质审查登记手续，领取资质证书。未取得资质证书的，应当委托具有相应资质的中介机构代理管理建设项目。
第十条 从事建筑经营活动的单位，必须按照批准的资质等级开展业务。
取得资质证书的单位，应按规定接受建设行政管理部门的核验；不按规定接受核验的，资质证书自行失效。
第十一条 凡从事建筑经营活动的单位发生分立或者合并，必须持有关部门的批准文件在30天内到建设行政管理部门办理资质注销登记，并重新办理资质审查登记手续，到工商行政管理部门办理注册登记手续。
第十二条 省外的单位进入本省行政区域内从事勘察、设计、施工和中介服务活动，须持所在地省级建设行政管理部门出具的有关文件、证件向省建设行政管理部门办理审查登记手续；未进行登记的，不得从事建筑经营活动。
外国或者港、澳、台地区的组织和个人进入我省行政区域内从事建筑经营活动，按国家有关规定到省建设行政管理部门办理手续。
第十三条 任何单位和个人不得买卖、转让、涂改、出租、出借、伪造资质证书和设计图签。

第三章 报建、发包承包管理
第十四条 实行建设工程报建制度。凡建设工程项目，在投资计划下达后、发包前，建设单位必须按国家和省的有关规定向建设行政管理部门报建。未按规定报建的，禁止进行发包。
第十五条 建设工程报建内容：
（一）工程名称；
（二）建设地点；
（三）工程规模；
（四）总投资额；
（五）当年投资额；
（六）资金来源；
（七）银行资信证明；
（八）有关部门批准文件；
（九）预计开工、竣工日期；
（十）发包方式；
（十一）工程筹建情况和发包条件；
（十二）自身经济、技术管理人员情况。
第十六条 建设工程报建程序：
（一）建设单位到建设行政管理部门领取并如实填写《建设工程项目报建表》；
（二）经建设行政管理部门核准后，建设单位按规定进行建设工程的发包准备工作。
第十七条 建设工程项目报建实行分级管理：
大中型建设工程项目及国家和省人民政府确定的重点建设工程项目的报建，由省建设行政管理部门招投标管理机构负责办理；其它建设工程项目的报建，由工程所在地建设行政管理部门负责办理。
第十八条 建设工程项目勘察、设计的发包，应当具备下列条例：
（一）持有工程项目管理资质等级证书或者与相应资质等级的中介服务单位签订的委托合同；
（二）建设征地和建设工程项目报建手续；
（三）勘察应具有地形测量图，设计应具有地形测量图和工程地质勘察报告等基础资料。
第十九条 建设工程项目施工的发包，除应当具备第十八条规定的条件外，还应当具备下列条件：
（一）施工图纸及有关技术资料齐全；
（二）建设资金到位，主要设备来源已经落实；
（三）已经办理拆迁手续。
第二十条 建设单位必须将建设工程项目的勘察、设计、施工，发包给有相应资质证书和营业执照的单位。
第二十一条 承包方必须自行完成建设项目的主要部分（主体工程）。非主要部分或专业性较强的工艺设备安装、结构吊装或专业化施工的分部、分项工程可以分包；结构和技术要求相同的群体工程，总包单位应自行完成半数以上的单位工程，方可分包。
分包单位必须自行完成所分包工程。
禁止承包方转包工程业务。
第二十二条 禁止以征地、拆迁、规划、设计、垫资、提供建设用地、发放证照等为条件，指定承包单位或者强揽工程业务。
第二十三条 建设工程项目施工发包承包实行分级管理。
大中型建设工程及国家和省人民政府确定的重点建设工程的施工发包承包，由省建设行政管理部门招投标管理机构负责管理；其它建设工程的施工发包承包，由建设工程所在地建设行政管理部门负责管理。
第二十四条 建设工程项目施工发包，须通过公开招标、邀请招标和议标方式进行。
属于政府投资、行政事业单位投资、国有企业投资、集体经济组织投资以及国有企业或集体经济组织控股的股份制企业投资的建设工程项目，市（州）所在地建筑面积在1000平方米以上或者投资额在60万元以上的；县（市）所在地建筑面积在500平方米以上或者投资额在30
万元以上的，施工发包必须实行公开招标。
前款规定限额以下的建设工程项目，也可以实行公开招标。
县级以上人民政府确认的抢险抗灾和省人民政府确认的科研实验、保密等特殊建设工程，可以不实行招标。
第二十五条 建设工程施工招标投标要遵循公开、公正、公平和择优、信用的原则。
建设工程施工招标投标活动，按法律、法规和规章的有关规定执行。
第二十六条 建设工程发包承包活动中，禁止下列行为：
（一）利用职权干扰发包承包；
（二）以行业特殊为理由，实行行业垄断；
（三）建设单位将项目分散以缩小投资额，逃避招标；
（四）在招标文件中误导投标单位；
（五）中介机构违反规定承揽代理业务或显失原则；
（六）招标单位内定中标单位；
（七）泄漏标底或通过不正当手段获取标底；
（八）索贿受贿，收受回扣；
（九）弄虚作假，隐瞒真实情况；
（十）以不正当手段，排挤竞争对手；
（十一）故意抬高或压低标底和工程造价。

第四章 合同管理
第二十七条 建设工程项目的发包方和承包方，应当依法签订合同。当事人必须全面履行合同约定的条款。
签订合同应当使用省建设行政管理部门和省工商行政管理部门共同监制的合同文本。
第二十八条 签订合同不得附加不合理条款。
任何单位和个人不得非法干预合同的签订和履行。
第二十九条 合同在正式签订前，发包方须将合同草案报建设行政管理部门审查。
审查的主要内容：
（一）签订合同的当事人是否具有法定主体资格；
（二）是否有违反法律、法规和国家计划的条款；
（三）有无损害对方当事人利益的显失公平的条款；
（四）有无损害国家、社会和第三者利益的条款；
（五）工期、质量和合同价款等约定，是否符合国家和省有关规定；
（六）合同条款是否完备，内容是否详尽，表述是否准确。
工商行政管理部门依法对合同进行管理。
第三十条 建设行政管理部门在收到合同草案之日起10天（扣除法定节假日）内审查完毕。如认为合同草案需要修改的，应当提出意见，承发包双方应当按审查意见进行修改，重新报送。建设行政管理部门逾期未作书面答复，可视为该送审合同草案已符合要求，承发包双方可正式签
订合同。
第三十一条 承包单位将承包的建设工程分包给其他单位，应当签订分包合同。签订分包合同，须经建设单位同意。分包合同的有关约定应当与总包合同一致。分包合同与总包合同不一致时，以总包合同为准。

第五章 造价管理
第三十二条 建设工程造价由省建设行政管理部门造价管理机构实行统一管理。各专业管理部门在建设行政管理部门造价管理机构的指导下，负责分管范围内的专业建设工程造价管理工作。
第三十三条 建设工程必须执行国家和省统一制定的各类定额及计价办法。
专业建设工程执行国务院有关部门制定的各类定额和计价办法。
第三十四条 设计单位在建设工程的设计阶段必须编制设计概算、施工图预算文件；概算、预算编制必须准确、齐全，符合国家规定。
施工单位必须在建设工程竣工后30天内编制竣工结算文件；建设单位必须在接到竣工结算文件40天内结算完毕并支付工程款。
第三十五条 建筑经济政策、各类定额及计价办法的制定、发布和管理，按国家和省有关规定执行。
第三十六条 凡从事建设工程概算、预算、结算专业工作的人员，必须取得省统一核发的概预算专业人员资格证书。不准无证擅自从事概算、预算、结算工作。

第六章 质量管理
第三十七条 建设工程和建筑构配件生产及商品混凝土加工，必须接受建设行政管理部门质量监督机构的质量监督。其中，大中型建设工程和省人民政府确定的重点建设工程的质量监督工作，由省建设行政管理部门质量监督机构负责；其它建设工程的质量监督工作，由建设工程所在地
建设行政管理部门质量监督机构负责。
专业建设工程（建筑物、构筑物除外），由经国家有关部门或省建设行政管理部门质量监督机构核准的行业质量监督机构进行质量监督。
第三十八条 建设单位在建设工程开工前应按国家和省有关规定，办理质量监督手续。
第三十九条 禁止有关部门或设计、建设单位和个人凭借职权，强令施工单位使用指定厂家的建筑材料及产品。
禁止在建设工程上使用没有出厂合格证或质量不合格的建筑材料、建筑构配件、商品混凝土和设备等。
第四十条 建设工程实施阶段，建设行政管理部门质量监督机构应按规定进行抽验和分阶段核验。
建设工程实施阶段，建设单位或建设监理单位、施工单位应对建设工程的质量负责，分部、分项工程质量必须达到国家和省制定的质量标准。
第四十一条 建设工程竣工后，必须报建设行政管理部门质量监督机构核定质量等级。未经建设行政管理部门质量监督机构核定质量等级或者经核定质量不合格的建设工程，不得验收。未经验收的建设工程，不准出售、交付使用。
经核定为质量不合格的建设工程应进行整修、返工或拆除重建，建设单位可根据省有关规定或约定核减工程款。
经核定为质量合格的建设工程，发生质量事故的，应依法追究核定工程质量的部门和有关责任方的责任。
第四十二条 建设工程实行质量保修和提留质量保修抵押金制度。质量保修的内容、办法和质量保修抵押金的提留、管理，按国家和省有关规定执行。
第四十三条 由省建设行政管理部门核定为优良工程或国家评定为优质样板工程的，建设单位和施工单位应按优质工程的有关规定或合同约定结算工程款。

第七章 法律责任
第四十四条 违反本条例规定有下列行为之一的，视其情节，除责令停止建筑经营活动、限期改正、补办有关手续、没收非法所得、降低资质等有或吊销资质证书外，视其情节，可对责任方处以罚款：
（一）违反第八条第一款规定，处五万元以上十万元以下罚款；
（二）违反第九条规定，处三万元以上五万元以下罚款；
（三）违反第十条第一款规定，处四万元以上七万元以下罚款；
（四）违反第十一条规定，对未按期办理手续的，处五千元以上二万元以下罚款；对从事建筑经营活动的，处非法所得五倍以下罚款；
（五）违反第十二条第一款规定，处一万元以上三万元以下罚款；违反第二款规定，处三万元以上九万元以下罚款；
（六）违反第十三条规定，处八万元以上十二万元以下罚款。
第四十五条 违反本条例规定有下列行为之一的，其发包、承包、招标、投标、中标无效；除责令停止建筑经营活动、限期改正、补办有关手续、没收非法所得外，视其情节，可对责任方处以罚款：
（一）违反第十四条规定，处三万元以上七万元以下罚款；
（二）违反第十八条规定，处一万元以上三万元以下罚款；
（三）违反第十九条规定，处工程造价的0．5％至1．5％罚款；
（四）违反第二十条规定，处一万元以上五万元以下罚款；
（五）违反第二十一条第一款规定，处工程造价1％至2％罚款；违反第二款规定，处工程造价1．5％至2％罚款；违反第三款规定，处十五万元以上二十万元以下罚款；
（六）违反第二十二条规定，处十万元以上二十万元以下罚款；
（七）违反第二十四条第二款规定，处工程造价1％至3％罚款；
（八）违反第二十六条规定的禁止行为之一的，处一万元以上二十万元以下罚款。
第四十六条 违反本条例规定有下列行为之一的，除责令停止建筑经营活动、限期改正、补办有关手续、没收非法所得外，视其情节，可对责任方处以罚款：
（一）违反第二十八条规定，对单位处一万元以上三万元以下罚款；
（二）违反第二十九条第一款规定，处二万元以上五万元以下罚款；
（三）违反第三十四条第一款规定，处三万元以上六万元以下罚款；违反第二款规定，处五万元以上十万元以下罚款；
（四）违反第三十六条规定，处一千元以上五千元以下罚款。
第四十七条 违反本条例规定有下列行为之一的，除责令停止建筑经营活动、限期改正，补办有关手续、没收非法所得、赔偿损失、承担责任外，视其情节，可对责任方处以罚款：
（一）违反第三十八条规定，处一万元以上四万元以下罚款；
（二）违反第三十九条第一款规定，处二万元以上五万元以下罚款；违反第二款规定，处三万元以上十万元以下罚款；
（三）违反第四十条第二款规定，处五千元以上三万元以下罚款；
（四）违反第四十一条第一款规定，处三万元以上十万元以下罚款。
第四十八条 违反本条例的行为，除按第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定处罚外，视其情节，对单位负责人和有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
违反本条例的行为由建设行政管理部门实施处罚。法律、法规规定由其它部门实施处罚的，从其规定。
第四十九条 建设行政管理部门和有关部门的工作人员必须依法行使职权，对玩忽职守、滥用职权、敲诈勒索、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第五十条 妨碍建设行政管理部门和有关部门的工作人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第五十一条 建筑经营活动中发生纠纷的，当事人可以通过协商或者调解解决。当事人不愿进行协商、调解或者协商、调解不成的，可以依据合同中的仲裁条款或者事后达成的书面请求仲裁协议，向仲裁机关申请仲裁。当事人没有在合同中订立仲裁条款，事后又没有达成书面请求仲裁
协议的，可以向人民法院提起诉讼。
当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知书之日起15天内依法申请行政复议；对行政复议不服的，可以向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议，不向人民法院提起诉讼，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
行政复议的有关事项，按法律、法规的规定执行。

第八章 附 则
第五十二条 本条例下列词语的定义为：
（一）发包，是指将建设工程的全部或部分委托他人承包并支付相应费用的行为；
（二）承包，是指接受委托，并收取相应费用，完成建设工程全部或部分的行为；
（三）总包，是指分别对建设工程的勘察、设计、施工、设备采购进行承包的行为；
（四）分包，是指从工程总承包企业、总包单位承包的工程中承包部分工程的行为；
（五）转包，是指不行使承包者管理职能，将所承包的工程一并转手给他人承包的行为；
（六）中介服务，包括建设监理、工程咨询、质量检测、招标代理等；
（七）土木建筑工程，包括矿山、铁路、公路、道路、隧道、桥梁、堤坝、电站、码头、飞机场、运动场、房屋（如厂房、剧院、旅馆、商店、学校和住宅）等工程；
（八）线路管道和设备安装工程，包括电力、通讯线路、石油、燃气、给水、排水、供热等管线系统和各类机械设备、装置的安装工程；
（九）装饰装修，是指为使建筑物、构筑物室内、外空间达到一定的环境质量要求，使用装饰装修材料对建筑物、构筑物外表或内部进行的修饰处理；
（十）建设单位，是指建设项目的投资者。建设项目由政府投资的，建设单位为该建设项目的管理或使用单位。
第五十三条 本条例规定罚没数额所称的“以上”、“以下”包括本数。
第五十四条 本条例自公布之日起施行。



1995年12月27日