海峡两岸裁判离婚标准的比较研究/曹诗权

作者:法律资料网 时间:2024-07-04 23:02:49   浏览:9771   来源:法律资料网
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海峡两岸裁判离婚标准的比较研究

法商研究 发表时间:199801

裁判离婚标准作为诉讼离婚的起因和归结,在诉讼离婚中居于多重地位,扮演着多种角色,包容了多方面的含义:首先,它是法律所规定的是否准予离婚的一般规范模式,构成判决离婚赖以认定和适用的普通标准;其次,它是法院在每一个诉讼离婚的操作过程中据以决定是否裁判离婚的强制性法定条件;第三,它是法律所确认的引发离婚纠纷的直接的、现实的原因事实,被称作法定离婚原因;第四,它是当事人提起离婚诉讼,请求解除婚姻关系的事实依据和法定理由。基于此,裁判离婚标准构成了决定婚姻关系的归宿和命运的原则性界限,是贯穿于离婚诉讼全过程的主线,所有的诉讼活动都围绕这一中心运行。因而,有关裁判离婚标准的法律规定不仅展示了离婚立法的指导思想和离婚制度的根本宗旨所在,而且是一个国家、一个地域范围有关离婚的传统性法文化积淀之精髓和制度性法文化之最集中、最现实的反映和表现。对裁判离婚标准的理论研究,既能直面有关离婚制度的表层形式,亦能透彻把握该制度的立法精神和基本要旨,正因为如此,在中国海峡两岸有关离婚纠纷日益增多的今天,为谋求妥当处理由历史原因而形成的祖国大陆离婚法与台湾地区“离婚法”的诸多冲突及其适用,首先应从理论上对两岸不同的裁判离婚标准进行阐释。纵观人类离婚制度发展、演变的历史,横览当今世界各国离婚法的现行规定,凡许可离婚的国家或地区,其裁判离婚标准可以从四个方面予以界定:首先,根据裁判离婚标准的法律表述形式,可概括为具体列举主义、抽象概括主义和例示主义。其次,根据裁判离婚标准的内容要求,可概括为有责主义、无责主义与破绽主义,或曰过错原则、干扰原则与破裂原则。但这三项原则在各国的离婚立法上,有的是单独适用,有的是两项原则结合适用,有的是三项原则同时适用,从而形成了六种具体的组合方式:一是兼采过错原则与干扰原则;二是兼采干扰原则和破裂原则;三是兼采过错原则、干扰原则与破裂原则;四是兼采过错原则与破裂原则;五是单取过错原则;六是单取破裂原则。第三,根据裁判离婚标准所隐示的离婚功能作用,可概括为惩罚主义、救济主义和惩罚与救济兼采主义。第四,根据裁判离婚标准的法律效力,可以概括为绝对离婚标准主义和相对离婚标准主义。所谓绝对离婚标准,又叫绝对离婚理由,即只要当事人提出为法律所指明的离婚理由确实存在,法院就可以或必须作出准予离婚的判决。所谓相对的离婚标准,又叫相对离婚理由,指当事人虽然确证具备法定离婚理由,但能否准予离婚,还须考虑与婚姻相关的其他情况具体确定,因而并不当然地可以或必须获准离婚。对海峡两岸离婚标准的比较研究,可以从多个侧面进行,但万变不离其宗,无论从哪个角度分析,都可归结到这四个方面,凸现其相同、相近或相异的理论内涵。作为成文法规范的直接表现,海峡两岸对裁判离婚标准的规定,都是分别集中于各自亲属法的一个条文之上。《中华人民共和国婚姻法》(以下简称《婚姻法》)第25条规定:“男女一方要求离婚的,可由有关部门进行调解,或直接向人民法院提出离婚诉讼。人民法院审理离婚案件,应当进行调解。如感情确已破裂,调解无效,应准予离婚。”台湾地区“民法典”(亲属编)第1052条规定:“夫妻之一方,有下列情形之一者,他方得向法院请求离婚:(1)重婚者;(2)与人通奸者;(3)夫妻之一方受他方不能同居之虐待者;(4)夫妻之一方对于他方之直系尊亲属为虐待,或受他方之直系尊亲属之虐待,致不堪为共同生活者;(5)夫妻之一方以恶意遗弃他方在继续状态中者;(6)夫妻之一方意图杀害他方者;(7)有不治之恶疾者;(8)有重大不治之精神病者;(9)生死不明已逾三年者;(10
)被处三年以上徒刑或因犯不名誉之罪被处徒刑者。有前项以外之重大事由,难以维持婚姻者,夫妻之一方得请求离婚。但其事由应由夫妻之一方负责者,仅他方得请求离婚。”以此条文为逻辑起点,按照上述四个方面的理论思路,对海峡两岸裁判离婚标准展开研析,我们可得出如下结论:一、就裁判离婚标准的文字表达形式分析,台湾地区实行例示主义,祖国大陆采取抽象概括主义台湾地区“亲属法”在1985年修改之前的50多年时间里,一直沿用1930年“民法典”亲属编以具体列举形式规定的10种裁判离婚理由,将诉讼离婚严格限制在法律所列举的10种情形之中,严重阻碍了离婚自由原则的伸张,不能适应婚姻关系千差万别的内在运行规律,表现出多重局限和缺漏,受到理论和实务界的多方检讨和批驳。因此,1985年修改后的“亲属法”抛弃了具体列举主义,改采例示主义,即首先列举了具有常见性、多发性的10种具体离婚原因或理由,符合其中之一,即可诉请裁判离婚;然后又概括指出“有前项以外之重大事由,难以维持婚姻者,夫妻之一方得请求离婚”,确立了一个模糊、抽象的外延不确定的尺度,使裁判离婚标准的概括性规定与列举性规定兼收并蓄,结合运用。这样,一方面明确具体地列举可以把握的某些离婚原因,作为通常情况下认定掌握的标准,使某些诉讼离婚对号入座,有据可引;另一方面,在具体列举的基础上,又用一个相对抽象的伸缩性规定加以概括,使不能对号入座的离婚原因亦能找到一个合理的归属,从而弥补具体列举不可能穷尽一切的局限。基于此,列举性规定成了概括性规定的例示说明或典型表现,而概括性规定又是对列举性规定的补充和扩展,两者共生同存,相得益彰,使法律标准细密而不呆板,宽泛而有法度,稳定而不僵化,原则性与实际性、针对性与前瞻性有机统一,显示了法律规范的科学性和可操作性。祖国大陆婚姻法对裁判离婚标准的规定,早在新中国成立之前的新民主主义革命时期的根据地婚姻立法中即见雏形,经过新中国30多年立法和司法实践的充实、发展和完善,至1980年颁布的现行婚姻法而完全定型,最终确立了裁判离婚标准的抽象概括主义模式。这种概括主义模式的表述方法,在法律上对离婚原因或理由并不一一具体列举,而是从复杂多异的离婚现象中进行一般抽象,以最简明的法律语言将婚姻破裂无法挽回、夫妻关系无法继续维持作为唯一的裁判离婚标准。从而,无论引起当事人离婚的具体表层原因是什么,只要其婚姻关系在客观上归于深层次的破裂,即认为符合法定离婚标准,可获准离婚。所以,概括式的离婚标准在所有的诉讼离婚中是唯一的理由,也是普遍适用的理由。根据《婚姻法》第25条的规定,概括的裁判离婚标准为“夫妻感情确已破裂,调解无效”。其内容的基本构成是两个方面:一是夫妻感情确已破裂,二是调解无效。两者是不可分割的有机统一整体,并存在着内在的辩证关系。其中,感情确已破裂是实体性理由,是法院判决准予离婚的实质性法定条件;调解无效是程序性标准,其作为感情确已破裂的表现形式,不能视为判决离婚的实质要件;感情确已破裂在离婚标准中具有主导的决定意义,调解无效则处于从属的辅助性地位。无论是调解离婚,还是判决离婚,核心标准在于把握夫妻感情是否确已破裂。所以,人们通常只认为感情确已破裂才是裁判离婚的法定标准,并非没有道理或不正确。以抽象概括形式规定离婚标准,是现代离婚立法发展和改革的现实与趋势,也是自由离婚主义的重要表现。它有效地克服了具体列举性规定的弊端,兼顾到现实生活中多样复杂的离婚原因和千姿百态的婚姻状况,把握了离婚原因的实质和根本。其灵活性、抽象性和外延的不确定性等功能特点使之在最大范围和程度上对导致离婚的一切具体原因囊括无遗,疏而不漏。但是,概括表述方式对离婚标准规定得过于抽象、笼统和一般化,法律标准成为一种模糊、可伸缩的弹性条款,使法律应有的安全、确定、可操作性等诸价值又难于充分体现。而且,由于具体标准不明确,规范的导向性差,必然会遭致很多人动辄离婚,基于不同的理解反复争执辩驳,无理缠讼,产生同一婚姻事实状况而有多种不同的结论。更为严重的是,法律上的弹性标准给予了法院或审判人员进行扩大或限缩解释适用的极大的“自由心证”的机会与条件。即具体案件的离婚界限只能由审判人员根据对法律和案件事实的个人理解去界定,而由于个人素质、价值倾向的不同而发生理解的差异,则可能导致对同类案件处理偏宽偏严游移不定的失范问题,引起婚姻该离的没有离、不该离的却离了等操作上的冲突,损害法律的一致性及应有的尊严与权威,降低法律的运行效果和人们对法律的信赖。此乃概括式离婚标准的内在不足与缺陷。为了弥补概括式离婚标准的上述不足与缺陷并维护其优点,在已有的概括主义立法形式下,根据长期司法实践经验的总结,最高人民法院于1989年11月21日正式发布了《关于人民法院审理离婚案件如何认定夫妻感情确已破裂的若干具体意见》,专门针对裁判离婚标准的抽象条款进行详细诠释。其具体内容为:人民法院审理离婚案件,准予或不准予离婚应以夫妻感情是否确已破裂作为区分的界限,判断夫妻感情是否确已破裂,应当从婚姻基础、婚后感情、离婚原因、夫妻关系的现状和有无和好的可能等方面综合分析。根据《婚姻法》的有关规定和审判实践经验,凡属下列情形之一的,视为夫妻感情确已破裂,一方坚决要求离婚,经调解无效,可依法判决准予离婚。(1
)一方患有法定禁止结婚的疾病,或一方有生理缺陷及其他原因不能发生性行为,且难以治愈的;(2)婚前缺乏了解,草率结婚,婚后未建立起夫妻感情,
难于共同生活的;(3)婚前隐瞒了精神病,婚后经治不愈,
或者婚前知道对方患有精神病而与其结婚,或一方在夫妻共同生活期间患精神病,久治不愈的;(4)一方欺骗对方,或者在结婚登记时弄虚作假,
骗取《结婚证》的;(5)双方办理结婚登记后,未共同生活,无和好可能的;(6)包办买卖婚姻,婚后一方随即提出离婚,或者虽共同生活多年,但确未建立起夫妻感情的;(7)因感情不和分居已满三年,
确无和好可能的,或者经人民法院判决不准离婚后又分居满一年,互不履行夫妻义务的;(8)一方与他人通奸、非法同居,经教育仍无悔改表现,
无过错一方起诉离婚,或者过错方起诉离婚,对方不同意离婚,经教育批评、处分,或在人民法院判决不准离婚后,过错方又起诉离婚,确无和好可能的;(9)一方重婚,对方提出离婚的;(10)一方好逸恶劳,
有赌博等恶习,不履行家庭义务,屡教不改,夫妻难于共同生活的;(11)一方被依法判处长期徒刑,或其违法犯罪行为严重伤害夫妻感情的;(12)一方下落不明满两年,对方起诉离婚,经公告查找确无下落的;(13)受对方的虐待、遗弃,或者受对方亲属虐待,或虐待对方亲属,经教育不改,另一方不谅解的;(14)因其他原因导致夫妻感情确已破裂的。基于此,祖国大陆婚姻法通过构成法律渊源之一的创设性最高司法解释在法定概括式离婚标准的基础上补充确立了例示主义的裁判离婚标准模式,形成了司法操作中概括与例示的双轨制,有效地解决了单一的抽象立法标准的局限,是离婚标准立法的一大发展和进步。而且,就该解释的内容与台湾地区的例示标准相比较,可以明显看出两者具有很大程度的相互容括,除了表述形式和选择角度有所不同之外,其在内涵和外延的总体取舍上基本贴近。在此意义上,可以说两大模式开始步入同一轨道形式,形成了彼此相通的形式上的契机,为处理跨涉两岸的离婚纠纷奠定了趋向一致的基础。二、就离婚标准的实质内容分析,台湾地区原则上实行有责主义,并辅之以无责主义和破裂主义,即过错原则、干扰原则、破裂原则结合适用,但以过错原则为主导;祖国大陆则彻底摒弃了有责主义的过错原则,奉行完全的破裂原则,并将干扰原则包容在破裂原则之中台湾地区“亲属法”经过1985年修正后,虽然在形式上实现了从具体列举主义向例示主义的发展和转化,但在实质内容上并未超脱原来的有责主义窠臼,而是仅在过错原则的基础上,保留原有的无责干扰因素,并补充和注入了一定的破裂原则的因素,从而形成了现行离婚标准的列举与概括、抽象与具体、有责或无责与破绽等多元混杂的复合结构。在这一复合结构中,过错原则、干扰原则、破裂原则均有程度不同的反映和表现。依据过错原则,只有在夫妻之间存在法律所明定的可归责于配偶一方的违反婚姻义务、妨碍婚姻存在的过错原因时,无过错一方才能提出离婚,有过错一方则不得以自己的过错行为主张离婚;如法院认定过错确实存在,则可裁判离婚。这一原则在台湾地区“亲属法”所列举的10项离婚理由中共占有7项,即重婚、通奸、夫妻之虐待、
夫妻一方对他方直系尊亲属之虐待致不堪为共同生活处于继续状态、恶意遗弃、夫妻一方意图杀害他方、被处三年以上徒刑或因犯不名誉之罪被处徒刑。凡夫妻之间存在这7种情形之一,导致婚姻难于维持,
无过错一方即可向法院请求离婚,但有过错一方不得以此为由提出离婚请求。依据干扰原则,夫妻双方虽然均无主观过错或有责行为,但客观上却存在一定的特殊事由,使婚姻目的无法实现,共同生活难于维持,从而妨碍了婚姻关系的继续存在;对于这种有悖于婚姻目的和正常运行的无可归责的客观现实,法律上必须正视并给予有效补救,于是产生了干扰原则下的无责离婚理由。在台湾地区“亲属法”中,具体列举的体现干扰原则的无责离婚理由共有四个,一是夫妻一方受他方之直系亲属之虐待,致不堪为共同生活;二是夫妻一方有不治之恶疾;三是夫妻一方有重大不治之精神病;四是夫妻一方生死不明已逾三年。凡夫妻一方有第一种情形者,则该受虐待的一方可诉请离婚;凡夫妻一方有后三种情况之一者,另一方可诉请离婚。显然,法律上所规定的这些无责事由,在表层意义上是对婚姻关系的一种干扰和破坏,在深层意义上则是因这种干扰导致婚姻关系破裂,夫妻共同生活无法实现。因此,无责离婚理由不仅是对过错原则的补充,而且在实质上是破裂主义离婚理由的具体表现形式,可以直接归入破裂原则之中。依据破裂原则,不问引起离婚的具体原因如何,只要夫妻一方认为婚姻关系产生破绽,夫妻共同生活难于维持,即可起诉离婚;如法院确认夫妻关系确实破裂到不能挽回和补救的程度,即可判决离婚。破裂原则作为现代离婚立法发展的现实和主流趋势,在20世纪已被众多的国家所采用。顺应这一进步潮流,台湾地区“亲属法”在1985年修正时也增补了这一原则内容,即夫妻之间有法律列举“以外之重大事由,难于维持婚姻者,夫妻之一方得请求离婚。但其事由应由夫妻之一方负责者,仅他方得请求离婚。”据此,台湾地区“亲属法”的破裂原则呈现出三个特点:一是以抽象概括的形式将破裂之离婚标准的内涵界定为“因重大事由而难以维持婚姻”。在此内涵下,其外延范围表现出明显的不确定性。二是破裂原则在效力上仍居于从属性、补充性的地位,只是在法律所具体列举的10种有责、无责情形之外才适用,在操作运行中难免受到具体离婚理由的排斥。人们在实践中多数情况会沿用具体的标准为自己的行为寻找根据,只有在迫不得已时才选择抽象的不确定而又不安全的法律规范。由此必然影响破裂原则的独立地位和法律效果,不能真正摆脱具体离婚原因的阴影。三是破裂原则不彻底,积极破裂原则与消极破裂原则并行,将有责过错原则直接隐于破裂原则之中。即:一方面规定因重大事由致婚姻难以维持,如夫妻双方都无过错责任,则任何一方均可提出离婚。这种双方都有离婚权的破裂原则通常称为积极的、无限制的破裂主义,或无责破裂主义。另一方面,又规定即使婚姻难以维持,但如破裂的原因归责于夫妻一方,则只有无责一方才能以破裂为由提出离婚,而有责过错一方无离婚请求权。此乃消极的有限制的破裂主义,实际上就是有责破裂主义,或曰过错原则的破裂表现形式。从上述分析可以看出,在台湾地区“亲属法”中,无论是具体列举的离婚标准,还是抽象概括的破裂离婚标准,尽管外在形式上表现为具体有责主义、具体无责主义、抽象有责主义和抽象破裂主义四者的统一或并行,但其主导的立法思想和核心精神仍然是有责过错原则。即有责主义是其离婚标准的实质内容所在,过错原则仍然对诉讼离婚起着普遍的决定性的作用。与台湾地区的过错有责离婚标准完全不同,在祖国大陆无论是《婚姻法》抽象概括的规定,还是例示形式的最高司法解释,都始终坚持诉讼离婚的唯一法律标准,即破裂原则。其基本特点和要求有4个:其一,祖国大陆破裂原则的规范性内涵是夫妻感情确已破裂,即作为婚姻关系缔结和存续之基础的夫妻情爱完全归于消失,夫妻关系在主观上和客观上均难以维持。关于这一内涵的具体含义在法律上并未指明,仅从学理上推论,至少包括三层:一是在时间上,必须是夫妻感情已经破裂,而不是可能破裂、将要破裂或刚刚开始破裂;二是在程度上,应该是夫妻感情彻底破裂、全面破裂,而不是某些方面的裂痕;三是在现实表现上,只能是真正破裂,而不是虚假的破裂表象或当事人主观上误认为破裂,亦不是暂时的冲突或者还有和好的可能。概言之,就是夫妻情感上的矛盾已是由来已久且无可挽回。其二,祖国大陆的破裂原则是一种彻底的无因破裂。即不论导致夫妻感情破裂的具体原因,不论当事人是否有过错责任,只要当事人根据自己的把握,认为夫妻感情确已破裂就可提出离婚请求,法院经过审理、调解,确证夫妻感情破裂事实存在,即可判决离婚。当然,这种无因破裂并不排除当事人承担通过具体的事实证明感情破裂而应依法准予离婚的举证责任;亦不排除法院进行深入细致的调查,全面把握当事人的婚姻状况,弄清感情是否破裂的真实背景及具体原因,以便作出是否准予离婚的正确裁判。其三,祖国大陆的感情破裂原则作为唯一离婚标准具有独立的、普遍适用的法律效力。这一特征表现在:首先,在法律上,夫妻感情确已破裂是法律所确认的唯一的、独立的离婚理由,除法定特别限制条款外,不受任何前置性条件或相关因素的排斥和制约。其次,在司法审判实践中,离婚诉讼的中心问题在于确认感情是否破裂,一切离婚判决都以夫妻感情是否破裂作为法律上和事实上的双重根据,最高人民法院对离婚标准的例示性司法解释不但没有排斥和限制感情破裂原则,而且是对感情破裂原则在操作运用中更具体、更明确的举例说明,是对破裂原则的进一步强化和扩展。因此,破裂原则的适用是所有离婚诉讼活动的出发点和最后归属。再次,在事实上,任何一个离婚案件,每一个破裂而死亡的婚姻,不论基于哪一种具体原因,也不论当事人是否有过错,最终都是归结到夫妻情感系统中,通过夫妻之间的感情状况反映出来,所以感情是否破裂是每个婚姻关系的过去、现在及发展前景的最集中、最有力的概括,也是最好、最普遍的离婚理由。其四,祖国大陆的破裂原则是积极破裂原则。即当事人双方都有离婚请求权的破裂原则。虽然在1950年第一部《婚姻法》颁布施行之后,长期以来一直存在着理论上、实务上的关于离婚标准的“正当理由论”与“感情破裂论”的争论,且实践中人们也多有“正当理由论”的道德倾向,但1980年的《婚姻法》并没有在立法上发生“理由论”的倾斜或折衷,而是明确肯定了“感情论”的积极破裂原则。据此,在离婚诉讼中,无论当事人所持的具体离婚理由是否正当,也不论当事人对造成婚姻死亡是否应承担过错责任,双方均依法享有平等的离婚请求权;法院也只能依据夫妻感情状况作出是否准予离婚的判决,不能过多地进行具体理由和过错责任的道德价值评判。即使当事人一方是对造成离婚纠纷有过错责任,其离婚理由明显是自己不法或不道德行为所致,法院亦得保护其离婚自由权;如夫妻感情已经破裂,亦得准予离婚。当然,这种积极破裂原则并不排除,相反更应严格要求法院在离婚诉讼中,积极查明原因,分清是非过错责任,借助司法审判力量和权威对有过错责任的当事人给予必要的法制干预和道德谴责,但不能因此影响离婚裁判的公正性和合法性。通过对海峡两岸离婚标准内容的上述分析,再对其进行利弊比较,可以明显看出,两岸亲属法对离婚标准的规定,都存在着一定的不足。就祖国大陆方面来说,以夫妻感情确已破裂作为裁判离婚的概括性标准,有三个方面失之妥当:第一,夫妻感情属于人的心理、情感和精神范畴,不属于法律直接规范和调整的领域,而作为社会关系和法律关系的实体性婚姻关系才是法律规范应该调整的对象。第二,夫妻感情具有浓厚的个性化主观色彩和深层的隐秘性,即使是当事人本身亦往往只能意会不能言传或不可捉摸,如作为裁判离婚的客观标准,不仅使当事人自己陷入认定的困境,亦使法院难于作出准确性判断;而且由于个体的素质差异和情感体验与要求的不同,同一表征事实在归入感情认定时必然发生分歧,增加了离婚诉讼结果的随意性和盲目性。第三,夫妻感情不是夫妻关系的全部,作为离婚标准不应以偏概全。在严格意义上,婚姻是作为男女两性精神生活、性生活、物质生活及其他社会关系的共同体而存在的。夫妻之间的感情作为夫妻精神生活的内容之一,虽然能在一定层面和程度上反映夫妻关系之面貌,但并不等于也不能完全代替构成婚姻实体的所有方面乃至夫妻关系整体。因此,感情的破裂并不绝对意味着婚姻就完全归于解体,而只能说婚姻破裂必然意味着夫妻感情已经消失。而且,从夫妻感情因素中,并不能引伸出法律上和道德上的权利义务关系,但在婚姻中却明确包容着婚姻当事人对子女、家庭和社会的责任与义务及道德伦理要求,而这些一直以来都是维系婚姻的重要凝聚力和基本的制约因素。总之,感情不等于婚姻,感情破裂不代表婚姻破裂。把感情破裂作为唯一离婚标准,其科学性、合理性、事实上的可操作性及社会公德价值不都尽人意。所以,祖国大陆关于裁判离婚标准的立法尚待进一步修改完善。理想的选择是用婚姻破裂原则代替现行的感情破裂原则。就台湾地区“亲属法”来看,其复合结构的离婚标准中浓厚的过错有责主义离婚色彩亦存在着众多缺陷:第一,法律上所具体列举的10种离婚理由,并不能真实全面地反映或代表婚姻状况的全貌,即不可能完全确证婚姻是否已经破裂。但因其具有操作适用的优先性和绝对性,势必将离婚引入两难境地:一方面因具备法律所明确昭示的离婚原因,而婚姻并未破裂,结果婚姻得以解除;另一方面,因不具备法律所列举的原因,而婚姻已经破裂,却得不到及时解除。第二,法律上过于看重当事人的过错责任,使过错认定成为离婚诉讼的中心和裁判离婚的绝对标准,亦势必将离婚引入双重困境:一方面被告不同意离婚,且婚姻并未真正死亡,但因其有过错而导致原告的离婚请求得以获准;另一方面,被告不同意离婚,并以原告之过错行为进行抗辩,而婚姻破裂已无可挽回,但依法不能得到解除。这样,既违于现代离婚自由原则的伸张,亦悖于婚姻家庭的和谐稳定及其社会价值的映视。而且,现实生活中,夫妻关系错综复杂、千变万化,各种行为或因素形成因果互动链条,共同对婚姻起着质变或量变的影响,使离婚产生于多种因素的复合背景中,夫妻在长期的婚姻生活后,往往无法认识破裂的真正原因,无法向法院证实清楚。因此,即使是确证的一方当事人婚姻上之过错责任,是否为导致婚姻破裂的第一原因,或者只是他方配偶先行行为之结果,通常难以确实认识。在此情况下,将有责性人为直接归属于一方,实乃一种假定或拟制,难免与真相不符。第三,对过错原则的明显倾斜,使离婚诉讼中必然发生:希望离婚者,必须揭发他方配偶之过错,藉以获得胜诉;对方配偶如欲离婚,只好承认本不应归责的“过错”,若不欲离婚,则尽一切努力反驳,由此引起双方反复争执,无理缠讼;而欲离婚又不愿中伤他方配偶者,往往败诉,确不公平。同时,亦可能出现当事人被迫捏造对方的过错或自愿承受“莫须有”的过错以达离婚目的,表现出对法律和法律程序的不尊重。第四,在离婚诉讼中适用过错原则,使当事人在证明和反驳有责行为的过程中,不得不尴尬地暴露其个人生活隐私,而法院为调查离婚原因与责任,亦不得不难为情地涉及夫妻生活领域的内部隐私,这与现代社会尊重和保护个人隐私权及人格尊严显然不符。第五,离婚诉讼中坚持过错原则必然引发当事人为寻求有责原因而互相敌视,增加彼此的憎恶、反感和痛苦,破坏和好的可能性,加深法院调解的难度。而且在互相憎恶、敌意之下,往往会离间子女与他方配偶的关系,对子女的身心健康产生不良影响。第六,对有责配偶离婚权的限制,使法律上和审判实践中对夫妻双方都有过错的离婚难于决断,而这种双方都应承担一定过错责任的离婚纠纷在实际生活中多有发生,不可忽视。三、就离婚标准所代表的离婚功能分析,祖国大陆离婚法奉行鲜明的补救主义;台湾地区“离婚法”则带有较强烈的惩罚主义,同时兼有一定的补救主义根据祖国大陆离婚法的破裂原则,离婚作为夫妻感情确已破裂所产生之必然结果,是对死亡婚姻的矫正和补救,也是对当事人双方痛苦的一种彻底解脱,使当事人双方有机会重新缔结幸福美满的爱情婚姻,使不幸福婚姻中子女亦能走出父母周而复始的矛盾所笼罩下的痛苦阴影,寻求到团结和谐的家庭温暖和身心健康成长的安宁环境;同时,也利于社会充分解除病变的婚姻,清理已经腐坏的社会细胞,提高婚姻家庭的质量,发挥婚姻家庭对社会机体的积极价值意义和功能作用。所以,破裂原则下的离婚对当事人、子女、家庭和社会都是一件“幸事”,是一种多功能、多方位的良好补救手段,此乃现今各国离婚立法变革的一种共识和比较一致的发展方向。据此,离婚就不应带有任何惩罚主义的痕迹。即不能将准或不准予离婚作为对过错责任当事人的制裁措施。无论有过错责任的当事人一方是否要求离婚,只要认定婚姻确实已经破裂,没有挽回的可能,即应根据任何一方当事人的请求予以解除,从而达到对婚姻、对当事人、对社会的补救目的和功能。在法律上乃至道德上对有过错责任的当事人应给予的谴责、惩治和处罚,不能用是否准予离婚来代替,只能用其他有效手段和方法;否则遭受不利的不是过错责任当事人,而是无过错一方、子女及社会。根据以过错原则为主导的台湾地区离婚标准的立法模式,由于两个逻辑前提的基本指导作用——一个是婚姻契约论:婚姻是当事人之间缔结的契约关系,如果一方违反婚姻义务,应承担违约过错责任;另一个是“任何人不得因自己之过错而取得法的利益”的基本法则:夫妻一方违反诚信原则或构成权利之滥用及义务之违反,则因其过错丧失任何权利之主张及利益之获得——其诉讼离婚标准表现出浓厚的惩罚主义色彩,使离婚成为法律所确认的一种严格的制裁手段。据此,当夫妻一方有过错责任时,则限制其离婚请求权,通过不准许其提出离婚,强迫其继续维持婚姻,履行夫妻义务,承担婚姻责任以示惩罚,剥夺其因提出离婚而可能获得的法律上或事实上的利益;反之,当无过错责任的一方提出离婚时,则通过保护其离婚请求,按其意愿解除婚姻关系以示对有过错责任的另一方的制裁,剥夺过错责任一方因不愿离婚而可能获得的法律上或事实上的利益。从而,一旦夫妻一方存在有违反婚姻义务的过错责任时,即在法律上丧失了按自己的意愿选择、决定自己婚姻前途和命运的权利与机会,只有听命或受制于无过错一方的意志和行为;如果对方不愿意离婚,只好勉为其难,如果对方要求离婚,亦只好顺其所愿。显然,这种由过错原则产生的惩罚主义离婚不仅使过错当事人置于双重的困境,也会使无过错方遭受一定的损害,同时亦会给家庭、子女、社会注入多种不利因素。正因如此,所以台湾地区“亲属法”在过错原则的基础上,补充了一定范围的破裂原则,使惩罚主义色彩有所减弱,补救主义得以认可和运行,但在目前这种立法的双轨制下,仍难免让惩罚主义占据上风,而补救主义位居其次并时而被惩罚主义吸收或抵销。四、就离婚标准的法律效力分析,海峡两岸基本上持同一态度,即法定离婚标准在没有法律特别规定的限制条款适用的情形下具有绝对的法律效力,是绝对的离婚理由主义,而非相对的离婚理由主义在这种绝对离婚标准下,只要当事人自认为符合法定理由条件,就可提出离婚请求,并受到法律的承认和保护;只要法院经过调查审理,认定当事人的离婚请求及婚姻事实状况与法定离婚标准相吻合,就可裁判离婚,如法院认定其与法定条件不符,则不准予离婚。显然,绝对离婚标准因其确定性、强制性能够充分保证诉讼离婚有一个统一的标准,避免了当事人和法院的随意性、盲目性,增强了离婚标准的强制性约束力,能够达到对众多复杂离婚现象的导向、规范效果。但是也不容怀疑,绝对性的法律标准过于机械、死板,往往与现实生活中婚姻的个案运行状况并不一致,而诉讼离婚中的当事人和法院因固守法律条文的定向逻辑不得不生搬硬套,牵强附会。其结果,根据婚姻的客观状况该离的离不了,不该离的又依法离了,使法律的灵活性、公正性及法院审判应有的能动性受到影响,亦会破坏立法的期望和司法的权威。比如,依据法定离婚标准,某个婚姻应予解除,但根据该婚姻各方面因素的综合考虑,不维持婚姻就不足以维护配偶一方、子女的切身利益,而维持此婚姻对婚姻关系的整体利益有明显好处或其好处远远大于坏处,即会发生法律标准与客观事实要求的冲突。所以,海峡两岸在采取绝对离婚标准的基础上,仍应在立法上确认一定的灵活变通余地,通过公序良俗原则和必要的限制性条款,赋予离婚标准一定程度的相对性。
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关于印发《国家林业局国有林场和林木种苗工作总站“十一五”工作思路和2006年工作要点》的函

国家林业局


林场综字[2006]14号

关于印发《国家林业局国有林场和林木种苗工作总站“十一五”工作思路和2006年工作要点》的函

各省、自治区、直辖市林业厅(局),内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工(林业)集团公司,新疆生产建设兵团林业局,大连、宁波、厦门、青岛市林业局,深圳市农林渔业局:
在两个五年规划交替的关键时期,国家林业局在全国林业厅局长会议上提出了新时期“实施一个战略,实现一个转变,建设两大体系,抓住六个关键,推进林业又快又好发展”的林业建设发展思路,全面部署了林业“十一五”工作, 对林木种苗、国有林场和森林公园工作提出了明确要求。为贯彻落实好会议精神,我站研究提出了“十一五”林木种苗、国有林场和森林公园工作的基本思路,制定了2006年工作要点,现印发你们,请各地根据实际研究参考,共同努力做好工作,确保工作任务顺利完成。



二ОО六年四月四日


国家林业局国有林场和林木种苗工作总站
“十一五”工作思路和2006年工作要点

“十一五”林木种苗、国有林场和森林公园工作总的指导思想是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,用科学发展观统领林木种苗、国有林场和森林公园工作全局,深入贯彻落实中央林业决定和全国林业厅局长会议精神,紧紧围绕两大体系建设和实现林业“又快又好发展”目标,以深化改革为动力,强化科学创新和科学管理,全面提升林木种苗、国有林场和森林公园建设发展的质量和效益,加快科学化、法律化、市场化、产业化进程,为推进我国现代林业建设、构建和谐社会和建设社会主义新农村做出应有的贡献。
一、林木种苗工作方面
“十一五”基本工作思路是:强化林木种苗对林业发展基础地位的认识,坚持以种为本和以良种建设为中心的工作方向,坚持依法治种、科技兴种,全力推进林木种苗建设由数量保障型向质量效益型转变,在巩固和完善现有林木种苗生产供应体系的基础上,到2010年,使我国林木种苗的基地供种率和良种使用率分别达到70%和50%。具体措施:
一是必须把国家林木种苗建设工作的重点,全面调整到加强林木种质资源保护、加快林木良种选育与推广、强化种源选择与管理、注重种苗遗传品质、提高林木种苗的科技创新能力以及林业种苗在促进森林培育和提高生态治理成效和林业产业发展后劲中的实际贡献率上来,使林木种苗真正成为促进林业生产力发展的重要动力。
二是必须进一步深化改革,理顺种苗生产建设管理体制,强化种苗管理机构行政管理职能,按照管好种子,放活苗木的要求,把种质资源保护和林木良种选、育、引、繁以及种子贮备等纳入社会公益事业建设发展;把苗木生产全面推向市场,不断提高苗木、生产的产业化、市场化水平。
三是必须进一步争取和完善国家对林木种苗扶持的相关政策,建立完善国家对林木种苗各类公益性基础设施建设投入和经费保障的长效机制。
四是必须进一步加强林木种苗的法制建设,加大林木种苗行政执法和质量监督的力度,规范林木种苗市场秩序。
五是必须进一步完善国家对林木种苗生产供应的宏观调控和市场引导,提高种苗市场供求信息以及种苗技术等社会化服务的水平。
2006年的重点工作是:
1、按照《种子法》的要求,组织编制好《全国林木种苗“十一五”及中长期发展规划》,积极争取有关部门支持启动国家重点林木种质资源保护和林木良种工程建设项目,强化林木良种工作的基础。
2、进一步完善《种子法》配套法规,完成《林木种子贮备管理办法》、《林木种苗质量管理办法》、《林木种质资源管理办法》等的制定,加强法制建设。
3、积极推进林木种质资源保护工作。在继续组织开展林木种质资源清查工作的基础上,制定《全国林木种质资源保护方案》,并组织做好相关的试点工作,按照合理布局的要求,积极推动国家级种质资源保存库建设。
4、加快林木良种繁育体系建设,全面收集调查我国林木良种选育基本情况,科学制定我国主要造林树种良种选育、生产、推广体系的建设方案,起草《国家林业局关于加强林木良种工作的意见》,指导各地林木良种繁育体系建设。推进种源试验和林木良种选育工作,开展建立林木种源认证制度的调查研究,加强林木品种审定工作,努力推进我国林木良种的进程。
5、进一步加强林木种苗行政执法管理,规范种苗市场秩序,强化对林业重点工程林木种苗质量的检查监督工作。进一步将种苗质量管理由主要注重形态指标、生理指标监管逐步向种源品质监管延伸。在造林季节开展质量监督检查,避免出现哄抬苗木价格、品种炒做、假冒伪劣种苗坑农害农现象发生,以依法治种促进林业发展和推进社会主义新农村建设。
6、加强对现有种苗工程在建项目的管理,在调查研究的基础上,提出国家种苗工程项目建成交付使用后规范管理的办法,拟以局名义下发《关于进一步加强种苗工程项目建设与管理工作的通知》,进一步落实《林木种苗工程管理办法》,加强对种苗工程项目的监管和指导,强化种苗工程项目的检查、监督和验收工作。开展对国有苗圃改革问题的调研,提出改革思路和方案。
7、进一步加强林木种苗社会化服务体系建设,完善市场信息调度与服务,加强种苗信息网络建设;系统收集整理种苗基础数据,摸清良种壮苗生产供应能力,监测良种壮苗的供应与使用情况,搞好种苗生产供应中长期预测预报工作。
二、国有林场工作方面
“十一五”基本工作思路是:按照国务院即将批转的《关于深化国有林场改革的实施意见》要求,全面扎实推进国有林场改革,逐步建立起符合市场经济规律、有利于生态建设和产业发展的分类经营的新型国有林场管理体制和运行机制,从根本上彻底解决好当前国有林场面临的主要困难和一系列历史遗留问题,把国有林场的主要建设方向切实调整到以生态建设为主的林业发展战略上来,加强森林培育管理,全面提升国有林场森林资源的质量和各项产业发展的社会化水平,充分发挥国有林场在我国现代林业建设中骨干、带动和示范作用,把国有林场真正建设成为国家坚强的绿色生态屏障和后备森林资源培育的重要基地。
2006年的重点工作是:
1、组织实施好国务院即将转发的《关于深化国有林场改革的实施意见》,认真贯彻落实好各项改革措施和相关配套政策,积极协调好改革过程中需要解决的重点和难点问题。召开全国国有林场改革工作会议,对林场改革工作进行全面动员部署。重点督促和帮助各地在以下方面取得实际进展:一是推动各地根据文件精神,尽快提出各省区贯彻落实林场改革的具体方案,并结合实际制定出生态公益型林场和商品经营型林场的具体划分标准,尽快组织完成两类林场的界定工作;二是促进各级林业主管部门,加强与有关部门的沟通与协调,全力做好生态公益型林场重新核定编制和将所需经费纳入同级财政预算的有关政策落实工作;三是协助各地充分利用国家给予的优惠政策,把妥善安置生态公益型林场分流职工的工作落到实处;四是督促各地不折不扣地抓好林场职工养老保险的落实工作,切实帮助国有林场职工解除后顾之忧,确保各项改革工作的顺利实施。
2、积极协调有关部门,进一步研究解决以下问题:一是研究制定新的国有林场财务管理办法和会计核算制度;二是研究提出解决国有林场债务问题的具体政策;三是协调落实将生态公益型林场基础设施建设等投入纳入国家固定资产投资计划的具体办法;四是积极配合有关部门制定《贫困国有林场脱贫规划》,加强国有林场基础设施建设,加快贫困国有林场脱贫步伐。
3、在调查研究的基础上,尽快出台《国有林场管理办法》,并在此基础上着手制定《国有林场条例》,为依法管理国有林场提供法律依据。
三、森林公园工作方面
“十一五”基本工作思路是:强化森林公园建设在保护和管理国家森林风景资源,充分发挥林业多功能、多效益,满足人们日益增长的对森林多种精神文化消费需求中的地位和作用的认识,把森林公园建设纳入我国现代林业建设发展的总体目标加以推进,从根本上改变其仅仅作为林业多种经营附属产业的地位。坚持“以政府为主导”和“以人为本、严格保护、统筹规划、合理开发、永续利用”的方针,全面加快森林公园建设发展的步伐。坚持深化改革,建立有利于森林风景资源保护和促进森林旅游产业发展的体制和机制,在强化资源管理的基础上,以提高规模和效益为核心,大力推动以森林公园为依托的森林旅游产业发展,把森林公园建设成为促进林业自然保护、推进林业产业发展、弘扬社会生态文化的坚强阵地。力争到2010年,全国森林公园总数达到2800处,年森林旅游人数达到4亿人次。具体措施:
一是在合理调整森林资源主导功能利用方向的基础上,全面加快森林公园规划建设的步伐。在组织对林业建设区划范围内各类森林风景资源进行全面调查的基础上,把环境优美,自然景观和人文景观相对集中,具有一定规模和具备一定区位条件的森林地域,尽可能地明确为以景观和游憩利用为主的特种用途林,纳入森林公园规划建设和管理的范围,实行科学的专类经营和主导目标利用。进一步提高我国以景观游憩利用为主的森林比重,不断扩大为公众开展户外游憩活动服务的森林空间。
二是加强对林业建设区划范围内各类森林自然风景资源的保护管理,在进一步对我国多样化的森林风景资源进行科学分类和评估的基础上,编制《国家重要森林景观遗产保护目录》,明确具体的保护对象和范围,制定严格的保护措施。逐步建立对国家重要森林景观遗产资源的保护管理档案,对各类开发建设带来的环境影响进行定期的评估和监测。
三是加强对森林公园建设和森林风景资源保护的法制化建设。加快制定《森林公园管理条例》的步伐,将森林公园建设管理全面纳入法制化的轨道。
四是建立适应社会主义市场经济的有利于森林风景资源保护和森林旅游产业发展的管理体制和运行机制。要把森林公园纳入社会公益事业建设管理,同时将森林旅游产业全面推向市场。要进一步理顺资金投入的渠道,加大建设投入的力度,全面提升森林公园和森林旅游产业的规模和效益水平。
五是要进一步强化科技支撑体系,不断提高森林公园建设管理和森林风景资源保护利用的科学技术水平,促进森林旅游产业的可持续发展。
2006年的重点工作是:
1、下发《国家林业局关于加快森林公园发展的意见》,全面贯彻意见精神,进一步统一认识,明确森林公园发展的指导思想、任务、目标和宗旨,加快森林公园发展与改革的步伐。
2、编制《国家重要森林风景资源保护目录》,年内公布第一批保护目录名单,明确保护对象和保护措施,加强森林风景资源的保护和管理。
3、举办2006中国森林旅游博览会,宣传林业保护、建设成就,扩大森林公园的社会知名度和影响力,树立起良好的社会形象,并为森林公园的宣传、交流和招商引资提供良好平台。
4、加快森林公园法制化、标准化建设步伐。完成《森林公园管理办法》(修订)工作,配合《森林法》修改,在《森林法》中增加森林公园的相关法律条文;制定《国家级森林公园总体规划规范》行业标准。
5、积极争取国家对森林公园基本建设的投入。在理清国家对森林公园建设投入方向的基础上,积极协调相关部门、部委的工作,争取在投入上有所突破。
四、队伍和机关建设方面
为全面完成林木种苗、国有林场和森林公园“十一五”建设目标和2006年各项工作任务,必须进一步加强我站干部队伍和机关建设。总的工作要求是,按照局党组的统一部署和要求,在深入开展先进性教育,不断提高队伍素质的基础上,进一步抓好机关“五大建设”,努力争创“三个一流”,建设“四型机关”,争做“五个模范”。要围绕党和国家的大政方针和林业的中心任务,不断深化林业形势任务教育,进一步把干部职工的认识统一到党中央、国务院关于林业建设的重大方针政策和局党组重大决策部署上来,把力量凝聚到实施以生态建设为主的林业发展战略、推进林业又快又好发展上来。要进一步加强班子建设,形成干部队伍梯次配备。努力营造民主、务实、团结、和谐、积极向上的良好工作氛围,把我站建设成为一个重学习、善思考、作风硬、能战斗集体,为完成好新时期林业赋予我们的光荣使命而努力奋斗。

盐城市人民政府关于印发《盐城市人口与计划生育工作实施办法》的通知

江苏省盐城市人民政府


盐城市人民政府关于印发《盐城市人口与计划生育工作实施办法》的通知

盐政发[2005]136号


各县(市、 区) 人民政府, 市各委、办、局, 市各直属单位,省属驻盐单位:
 现将《盐城市人口与计划生育工作实施办法》 印发给你们,希遵照执行。

                
盐城市人民政府

                         
二OO五年五月三十一日



              盐城市人口与计划生育工作实施办法



第一条为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展,进一步加强计划生育工作,根据《中华人民共和国人口与计划生育法》、《江苏省人口与计划生育条例》(以下简称《条例》)等有关法律法规的规定,结合本市实际,制定本实施办法。



第二条本行政区域内的公民以及机关、团体、企业事业单位和其它组织,必须遵守本办法。



第三条开展人口与计划生育工作,继续坚持以宣传教育为主、避孕为主、经常性工作为主,实行依法管理、村(居)民自治、优质服务、政策推动、综合治理。



第四条各级人民政府应当明确各相关部门和群众团体的人口与计划生育工作职责,各相关部门应当提出履行职责的具体措施,并抓好在基层单位的落实。



各级人民政府和相关部门制定社会、经济政策应有利于人9与计划生育工作。



第五条各级人民政府应当按照与上级人民政府签订的人口与汁划生育目标管理责任书中规定的经费投入标准,纳入财政预算,并投入到位。应将流入人9纳入本地经费投入的总人9基数计算,给予必要的经费投入。



各机关、团体、企业事业单位及其他组织应当为计划生育工作提供必要的经费保障。



第六条建立盐城市人口与计划生育公益基金,主要用于对计划生育特困家庭的救助和计划生育基础设施建设等。



第七条各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当依法行政,文明执法,不得侵犯公民实行计划生育的合法权益。



计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。



第八条乡(镇)人民政府、街道办事处应当设立计划生育办公室,配备计划生育行政人员1至2名,专职从事计划生育工作,乡(镇)计划生育服务中心(站)至少配备1名在职在编且具有执业资格的技术服务人员。



村民委员会一般应配备年龄在35周岁以下、高中以上文化程度的女性计划生育专职干部,享受村级副职待遇,不兼任村民小组组长。实行村计划生育专干“县聘、乡管、村用”和村级干部年报酬三分之一以上与计划生育责任挂钩制度。社区居委会应明确1名副主任专门负责计划生育工作。村(居)民小组应配备女性计划生育信息员。乡(镇)人民政府、街道办事处及村(居)民委员会应加强计划生育协会组织和计划生育志愿者队伍建设,发挥其在村(居)民自治中的作用。



第九条市、县(市、区)人民政府计划生育行政部门的主要职责是:



(一)组织实施有关人口与计划生育的法律、法规、规章和方针、政策,推进人口与计划生育综合改革;



(二)协助同级人民政府制定和组织实施人口发展规划和年度人口与计划生育工作方案;



(三)牵头组织对本行政区域的人9与计划生育目标管理责任制执行情况的检查考核;



(四)负责计划生育技术服务工作的综合管理,落实免费计划生育技术服务,配合卫生部门做好提高出生人口素质的工作;



(五)督促有关部门制定有利于人口与计划生育的相关社会经济政策,推动人口与计划生育工作的综合治理;



(六)组织落实计划生育行政执法规范,做好社会抚养费征收和计划生育行政处罚工作;



(七)负责计划生育统计;



(八)负责计划生育经费的使用和管理;



(九)组织开展人口与计划生育的宣传教育和干部培训;



(十)指导有关人口与计划生育社会团体的工作。



第十条乡(镇)人民政府、街道办事处管理计划生育的主要职责是:



(一)贯彻执行有关人口与计划生育的法律、法规、规章和政策;

(二)贯彻落实县(市、区)人口与计划生育年度实施方案,完成人口与计划生育工作目标任务;

(三)组织开展人口与计划生育宣传教育;

(四)与本管辖区域内的机关、团体、企业事业单位和其他组织及村(居)委会签订人口与计划生育目标管理责任书,并定期对目标管理责任书内容执行情况进行考核评估;

(五)按照有关规定,逐年增加对计划生育事业费的投入,落实计划生育免费技术服务和对计划生育家庭的奖励与优待政策;

(六)配合县(市、区)人民政府计划生育行政部门做好对违反政策生育对象的社会抚养费征收工作;

(七)负责落实计划生育行政执法规范;

(八)负责指导村(居)委会开展计划生育村(居)民自治工作;

(九)负责计划生育统计信息及时上报,做好流动人口计划生育工作。

第十一条村民委员会、社区居委会计划生育工作的主要职责:



(一)宣传人口与计划生育法律法规,普及计划生育科学知识;

(二)落实上级政府的年度实施方案,完成人口与计划生育各项工作任务;



(三)及时向乡(镇)人民政府、街道办事处计划生育工作机构报告常住人口、暂住人口的计划生育工作情况和信息;



(四)组织指导村(居)民开展计划生育村(居)民自治,建立计划生育政务公开、民主制章和村民代表议事制度。



(五)组建村(居)人口与计划生育协会,通过开展经常性活动,引导村(居)民依法生育,依法落实避孕节育措施;



(六)对计划生育行政机关开展计划生育管理与服务和相关部门综合治理情况进行讦议和监督。



第十二条机关、团体、企业事业单位及其他组织的法定代表人或者主要负责人是本单位人口与计划生育工作的第一责任人,负有依法落实本单位人口与计划生育工作的责任。其主要职责按《条例》第十五条规定执行。



各单位应明确计划生育办事机构,配备计划生育专(兼)职工作人员,负责本系统、本单位的计划生育工作,落实与驻地乡(镇)人民政府或者街道办事处签订的人口与计划生育目标管理责任书,并接受驻地乡(镇)人民政府或者街道办事处计划生育工作的指导、监督和考评。



各单位计划生育专(兼)职工作人员的主要职责是:



(一)负责人口与计划生育法律法规的宣传教育和实施等日常工作;



(二)督促本单位已婚育龄人员知情选择并落实适宜的避孕节育措施;



(三)掌握本单位员工婚育信息,为员工出具相关计划生育证明;

(四)承办本单位员工计划生育奖励政策兑现工作;



(五)负责对单位外来用工人员的计划生育管理和服务工作;



(六)负责本单位解除劳动关系职工计划生育管理向现居住地移交工作;



(七)配合社区居委会开展计划生育有关活动。



第十三条人口与计划生育工作实行属地管理和目标责任管理。



各单位的计划生育工作由驻地乡(镇)人民政府、街道办事处负责管理和指导。



每年初,市人民政府与各有关部门和各县(市、区)人民政府,县(市、区)人民政府与各有关部门和各乡(镇)人民政府、街道办事处,乡(镇)人民政府、街道办事处与各有关部门、村(居)委会及本辖区内的各法人单位签订人口和计划生育目标管理责任书或齐抓共管责任书。每半年检查、通报目标管理责任书内容落实情况;年终考核(评),奖惩兑现。



对考核积分列前3名的县(市、区)为人口与计划生育工作先进单位,对市直人口与计划生育齐抓共管工作年度考核成绩优秀的单位,由市予以表彰。市直获得表彰的齐抓共管部门,其机关工作人员可适当提高年终奖金比例,奖励经费由本单位承担。县(市、区)直获得表彰的计划生育齐抓共管部门可参照执行。



凡当年未完成人口与计划生育工作目标的县(市、区)、人口与计划生育齐抓共管责任制考核不合格或出现违反政策生育的单位,不能讦为本年度市级(含)以上综合性先进单位。



凡当年计划生育工作发生下列情形之一的乡(镇、街道)不能评为本年度县级(含)以上综合性先进单位:



1.政策生育率低于县(市、区)下达的责任目标;



1.发生党员或村级以上干部违反政策生育;



3.因行政行为不当引发计划生育恶性案件;



4.计生经费投入不到位且不能保证计生工作正常开展。



凡当年发生违反政策生育或因行政行为不当引发计划生育恶性案件的村(居)委会,不能评为本年度综合先进单位。



机关、团体、企业事业单位及其他组织计划生育目标责任制和法定代表人负责制落实不到位或出现违反政策生育的,不得评为本年度文明集体等综合先进单位,其主管部门也不能评为综合先进单位。



机关、团体、企业事业单位和其他组织的职工,在其违反政策怀孕直至生育期间调动工作或被开除、辞退、解除劳动关系,其计划生育目标责任由原单位和现单位分别承担。



凡本年度评比先进受到计划生育一票否决的单位,其主要负责人和分管负责人等不能评为年度各级各类先进个人。



凡评比先进、干部任用,应当事先书面征求所在地县(市、区)或市计划生育行政部门的意见。



计划生育工作被列为市重点管理的乡镇,5个计划生育工作责任人当年不能评为各级各类先进个人,不得晋升职务,年度考核不能评为优秀等次;连续3年走不出市重点管理乡(镇)行列的,应对5个计划生育工作责任人给予行政处分。



对生育瞒报、漏报的单位,应当按人事管理权限追究当时责任人员的责任,宣布取消已获得的奖励,并将瞒、漏报情况记入当年对单位的目标责任考核。



第十四条农村推行计划生育合同管理,村民委员会受乡(镇)人民政府、街道办事处委托,与已婚育龄夫妻签订统一的《盐城市已婚育龄夫妻计划生育实施合同》,合同签订的重点对象是流出的已婚育龄夫妻。



签订合同时,不得预收任何形式的保证金、押金或违约金,对违约行为不得擅自提高违约金标准。



第十五条城市(城镇)的人口与计划生育工作应当纳入社区管理与服务体系。有单位人员由其所在单位负责,其他人员由其现居住地乡(镇)人民政府或者街道办事处负责。



流动人口的计划生育工作,实行户籍所在地和现居住地共同管理,以现居住地管理为主的原则,现居住地人民政府应将流动人口生育情况列入目标管理责任制考核内容。



离开户籍地到县(市、区)外生活居住的育龄人员,均应携本人身份证、申请和村(居)委会出具的婚育状况证明到户籍所在地乡(镇、街道)计生部门办理全国统一的《流动人口婚育证明》。其中已婚育龄夫妻应自觉落实避孕节育措施,签订计划生育实施合同,并按期向户籍地反馈避孕节育情况。



流入人口(含外来施工队)中的育龄人员应在到达现居住地15日内,到现居住地乡(镇、街道)计生部门交验《流动人口婚育证明》。现居住地在查验《流动人口婚育证明》时,对其中已婚育龄妇女予以登记,纳入日常管理与服务。没有婚育证明的,应限期补办。



第十六条市、县(市、区)人口和计划生育领导小组成员单位应按要求履行各自的计划生育齐抓共管职责,对人口与计划生育问题实行综合治理。



市、县(市、区)人民政府每年与所属的公安、民政、财政、工商、建设、房产、卫生、广电、劳动保障和交通等部门签订履行人口与计划生育责任书,并对其进行考核评估,兑现奖惩。工商等垂直领导的部门,应当逐级签订履行人口与计划生育职责责任书,并进行考核评估,兑现奖惩。



学校应当在学生中,以符合受教育者特征的适当方式有计划地开展生理卫生教育、青春期教育、性健康教育。



公安、工商、劳动保障、卫生、交通、建设、房产、文化等相关行政部门在办理县(市、区)外流进人员《暂住证》、《营业执照》、《务工许可证》、《卫生许可证》、《健康证》、车船《营运证》、《施工许可证》、《房产证》、《文化市场经营许可证》等证照时,应审验现居住地乡(镇、街道)计生部门对《流动人口婚育证明》的查验记录,并在证照办理后30日内,将查验结果通报现居住地乡(镇、街道)计生部门。县(市、区)内流动育龄人口办理相关证照时,可交验户籍地乡(镇、街道)计生部门出具的计划生育证明。



第十七条用人单位或业主应当负责对聘(雇)用的已婚育龄流动人口的计划生育管理工作,并接受其所在地乡(镇、街道)和县(市、区)以上计划生育行政部门监督检查。出租(借)房屋的房主,应当落实所在地乡(镇、街道)或村(居)委会的具体要求,及时反馈居住本户的已婚育龄流

动人口计划生育有关信息。

第十八条流动人口中,已婚未育和已生育一孩、生育二个孩子未采取绝育措施的已婚育龄妇女应按季向户籍地乡(镇、街道)计划生育部门寄回经现居住地定点的乡(镇、街道)以上计划生育技术服务机构检查出具的《流动人口避孕节育情况报告单》。已按时寄回有效报告单的,户籍地不得要求其见面检查。逾期1个月仍未反馈报告单的,有义务接受见面服务。



第十九条已婚育龄夫妻有知情选择避孕方法的权利和按时落实避孕节育措施的义务。已生育子女的夫妻应在产后6周至3个月内由一方落实一种安全、有效的避孕措施,以选择长效避孕措施为主;不符合《条例》规定而妊娠且医学上允许终止妊娠的,应当及时终止妊娠。



第二十条实行计划生育的育龄夫妻免费享受基本项目的计划生育技术服务。免费基本项目包括:避孕药具发放;孕情、环情监测;放置、取出宫内节育器及技术常规所规定的医学检查;人工流产术、引产术及技术常规所规定的医学检查;输卵管结扎术、输精管结扎术及技术常规所规定的医学检查;计划生育手术并发症诊治。



农村免费服务所需经费,原则上由县(市、区)人民政府和乡(镇)人民政府各承担50%。所筹经费,由县(市、区)计划生育行政部门管理,建立乡(镇)计生技术服务单位定期到县(市、区)计划生育行政部门报帐制度和审计部门定期审计制度。城镇免费服务所需经费,按《条例》第四十二条第三款规定执行。



第二十一条未经卫生行政部门或计划生育行政部门批准,任何机构和个人不得进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠手术。医疗保健机构、计划生育技术服务机构违反上述规定的,由主管部门对单位主要负责人、直接负责的主管人员给予行政处分;由所在单位对直接责任人员给予开除或者解聘;属于民营医疗机构的,要依法没收用于非法鉴定等违法行为的仪器设备。



鼓励公民举报非法鉴定胎儿性别、实行选择性别的人工终止妊娠等违法行为。对举报内容经查证属实的,由市或县(市、区)查处单位按照每例2000元的标准给予第一举报人奖励,并为举报人保密。



实行中期(妊娠14周)以上终止妊娠、取出宫内节育器和输卵(精)管复通手术的,由县(市、区)或乡(镇、街道)计划生育技术服务机构统一扎口把关,并出具相关证明。个体医疗机构不得从事计划生育手术。对领取了照顾再生育一个孩子生育证怀孕后,擅自终止妊娠的,在查清情况前暂缓安排生育。



第二十二条接受节育手术者,可凭节育手术证明,分别享有下列假期:



(一)放置宫内节育器的,自手术之日起休息2天,1周内不从事重体力劳动。



(二)取出宫内节育器的,手术当日休息1天。



(三)输精管结扎的,自手术之日起休息7天。



(四)输卵管结扎的,自手术之日起休息21天。



(五)人工流产的,休息14天;中期终止妊娠的,休息30天。



同时施行两种计划生育手术的,假期可以累计计算。



依照本实施办法享受节育手术假期的,休假期间单位应视同出勤。



生育后未落实避孕节育措施或者擅自终止避孕节育措施,造成非意愿妊娠的,可以本条第一款规定享受手术假期,但不享受假期待遇。



第二十三条市计划生育行政部门组织有关医学专家建立病残儿鉴定专家库,负责独生子女病残儿医学鉴定和节育手术并发症鉴定。



市级病残儿医学鉴定每年组织1至2次,具体的鉴定时间、鉴定地点由市计划生育行政部门及时向社会公示。



各县(市、区)计划生育行政部门应做好鉴定申报材料的审核和及时上报工作。



第二十四条建立结婚、怀孕、生育和新生儿入户信息统计通报制度和村(居)、组干部及时访视审核制度。依法登记结婚且均耒生育过孩子的夫妻,应在怀孕3个月内将怀孕情况报告村(居)委会计划生育专职干部,并免费领取《生育保健服务卡》,凭卡享受计划生育优惠服务。《生育保健服务卡》格式由市计划生育行政部门制定。



民政、卫生和公安部门每月底向当地县(市、区)或乡(镇、街道)计划生育部门通报结婚、生育和新生儿入户信息。医疗、保健机构和计划生育技术服务机构及其工作人员在提供计划生育服务、孕产期保健和接生服务以及公安部门在办理新生儿入户手续时,应查验孕产妇的《生育保健服务卡》或《照顾再生育一个孩子生育证》。发观无服务卡或生育证的,应当在当日内告知本机构所在地县级计生行政部门或乡(镇、街道)计划生育办公室。



第二十五条照顾再生育一个孩子实行生育证管理制度和备案审查制度。



符合省《条例》第二十二条、第二十三、第二十四条、第二十五条规定的夫妻可以申请再生育一个孩子,但应按省《条例》第二十六条的规定共同提出申请,经县(市、区)计划生育行政部门批准并领取生育证后方可生育。其审批程序及时限按省《条例》第二十七条规定办理。



县(市、区)计划生育行政部门对照顾再生育一个孩子原则上每月审批1次(不含独生子女病残照顾生育),并在批准之日起7日内报市计划生育行政部门备案。市计划生育行政部门应对审批情况进行监督检查。

第二十六条夫妻中男方为本市户口,女方为外省户口,婚后常住男方户籍地的,适用本省生育政策,可凭女方户籍地县(市、区)或乡(镇、街道)计划生育部门出具的婚育情况证明在男方户籍地依法生育第一个孩子或办理再生育一个孩子审批手续。



第二十七条凡男年满15周岁、女年满23周岁后依法登记结婚的初婚夫妻,可享受晚婚假13天(含法定婚假3天),一方达到一方享受,双方达到,双方享受;达到晚婚年龄后怀孕、生育的初婚夫妻,女方可享受产假120天(含法定产假90天),男方可享受护理假10天。上述休假期间视为出勤。



第二十八条符合下列条件之一的夫妻,可以共同申请领取《独生子女父母光荣证》:



(一)自愿终生只生育一个孩子的;



(二)依法收养一个孩子后不再生育的;



(三)依法生育两个孩子,其中一个孩子在未结婚生育前死亡,以后不再生育的。



符合下列条件之一的,可以单独申请领取《独生子女父母光荣证》:



(一)再婚夫妻中依法只生育一个孩子的一方;



(二)再婚夫妻中一方系离婚者且只生育一个孩子,未育且不再生育的另一方;



(三)夫妻婚后生育一个孩子,离婚或丧偶后没有再婚的一方。



符合前两款条件之一的,可以共同或单独向其户籍所在地的乡(镇)人民政府或者街道办事处申请领取《独生子女父母光荣证》,由县(市、区)计划生育行政部门审批发证。持证的夫妻在孩子14周岁以内每年各自可领取不低于20元的独生子女父母奖励金。



持《独生子女父母光荣证》的职工,其子女在未结婚生育前死亡,本人又未再生育和收养孩子的,在办理退休手续时,可凭所持《独生子女父母光荣证》继续享受增发5%退休金的待遇。增发后的退休金不超过本人原标准工资。



持有《独生子女父母光荣证》的企业职工,退休时增发5%退休金的兑现办法,按省人民政府有关规定执行。



农村领取《独生子女父母光荣证》的家庭,独生子女发生意外伤残、死亡,其父母又不再生育和收养子女或只有一个女孩的,应采取政府补一点,集体出一点,个人拿一点的办法,为其父母办理补充养老保险;属特困家庭的,县级民政部门应当按高出该县农村最低生活保障标准的10—20%为其落实低保。



第二十九条对已领取《独生子女父母光荣证》,因婚育状况发生变化,不再符合《条例》规定的领证条件的,其《独生子女父母光荣证》自婚育状况发生变化之月起无效。



第三十条不符合《条例》规定生育孩子的,由女方户籍地县(市、区)计划生育行政部门或者委托乡(镇)人民政府、街道办事处,按《条例》规定作出征收社会抚养费的书面决定,经县(市、区)计划生育行政部门审核盖章后送达当事人。女方户籍地与现居住地不一致且在现居住地居住半年以上的,可由现居住地的县(市、区)计划生育行政部门作出征收社会抚养费书面决定。因管辖发生争议的,由户籍地与现居住地计划生育

行政部门的共同上一级计生行政部门指定管辖。



因非婚姻关系生育孩子的,应根据男女双方不同情形分别作出征收社会抚养费的书面决定,分别送达当事人。



第三十一条征收社会抚养费,城镇居民以孩子出生前1年城镇居民(家庭)年人均可支配收入为计征的基本标准,有城镇居民年人均可支配收入指标的,适用本县(市)的指标,其它无城镇居民年人均可支配收入指标的县(市、区),适用盐城市公布的指标;农村居民以孩子出生前1年所在乡(镇)农村居民年人均纯收入为计征的基本标准。



收入不明或者收入低于前款规定计征基本标准的,按照计征的基本标准征收。



计征的基本标准,以市、县(市、区)统计部门公布的数据为准。



第三十二条不符合法定条件生育者,应当自收到社会抚养费征收决定之日起30日内一次性缴纳社会抚养费。



当事人一次性缴纳社会抚养费确有实际困难的,应当自收到征收决定之日起30日内向作出征收决定的县(市、区)计划生育行政部门提出分期缴纳的书面申请,并提供有关证明材料。县(市、区)计划生育行政部门应当自收到当事人的申请之日起30日内作出批准或者不批准分期缴纳的决定,并书面通知当事人。当事人未在规定的期限内缴纳社会抚养费的,自欠缴之日起每月加收欠缴额2%的滞纳金;仍不缴纳的,由作出征收决定的县(市、区)计划生育行政部门依法申请人民法院强制执行。



第三十三条当事人对县(市、区)计划生育行政部门作出的征收社会抚养费决定不服的,可以自收到征收决定书之日起60日内向县(市、区)人民政府或市计划生育行政部门申请行政复议,也可以自收到征收决定书之日起3个月内向县(市、区)人民法院提起行政诉讼。



第三十四条对违反政策生育者,除按照《条例》规定征收社会抚养费外,还应当给予以下处理:

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