内容提要: 羁押必要性审查制度，是在刑事诉讼中对羁押采取审慎态度和严格法律控制的一项制度，是国家尊重和保障人权的重要体现。羁押必要性的审查分为事前审查和事后审查，不同情形下羁押必要性的审查主体和审查启动主体有所区别。羁押必要性的审查标准是该项制度的关键问题，辩护律师充分参与是该项制度的保障。
我国司法实践中存在着高羁押率、超期羁押等现象，并由此引来一系列的司法问题和社会问题，长期为学术界和司法实践部门所关注。但在我国的刑事程序法律规范中，羁押并不是一种法定的强制措施，而是刑事拘留和逮捕的必然结果和当然状态。2012 年 3 月修正的刑事诉讼法进一步细化了拘留和逮捕条件，确立了羁押必要性审查制度，[1]体现了立法对未决羁押的限制意图，可谓“国家尊重和保障人权”的一大进步，但该制度的具体实施有待于进一步细化。笔者试就羁押必要性审查制度的三个主要问题作一分析和论述。
一、羁押必要性的审查主体和启动主体
羁押作为拘留和逮捕两个刑事强制措施适用的必然结果和当然状态，贯穿于侦查、起诉和审判三个诉讼阶段，羁押必要性审查伴随羁押措施的实施也应当持续存在于这三个诉讼阶段。从时间层面来看，羁押必要性审查可分为事前审查和事后审查，事前审查即为初期决定适用羁押措施的必要性审查，又可区分为拘留必要性审查和逮捕必要性审查；事后审查是对在押犯罪嫌疑人、被告人的羁押决定正当性以及继续羁押的必要性进行审查。因此，羁押必要性审查的范围包括：（1）对拘留必要性的审查；（2）对逮捕必要性的审查；（3）在羁押期限不延长的情况下，对羁押期间内继续羁押的必要性审查；（4）延长羁押期限的必要性审查。此外，公安司法机关解除和变更刑事强制措施的时候，也不可避免地需要进行羁押必要性审查。
对羁押必要性进行审查，首先要解决“谁来审查”以及“谁来启动审查”的问题。羁押必要性的审查主体，是具体实施审查的权力机关，它依法对羁押必要性进行全面的实质审查，并作出是否采取羁押性强制措施，或者是否继续羁押的决定或建议。羁押必要性审查的启动主体是该审查的发动者。为了进一步维护被羁押人的合法权益，充分发挥羁押必要性审查的功能，该主体范围应当更广，可以是具有羁押必要性审查权的权力部门，可以是其他监管部门，也可以是被羁押者及其法定代理人、辩护人以及其他利害关系人。羁押必要性审查可以依职权启动，也可以依申请或者依建议启动；当其依职权启动的时候，羁押必要性的审查主体即为审查的启动主体。
（一）羁押必要性的审查主体
羁押必要性的审查主体因审查内容和审查时间的不同而有所差异。
1． 事前审查主体
羁押必要性的事前审查是对拘留必要性和逮捕必要性的审查。其一，拘留的必要性审查主体就是具有拘留决定权的侦查机关。按照我国刑事诉讼法的规定，公安机关在侦查阶段享有拘留决定权，人民检察院对自侦案件享有拘留决定权，公安机关和人民检察院可以在其职能管辖范围内各自作为拘留必要性审查的权力主体。其二，逮捕必要性的审查主体因诉讼阶段的不同而有区分。在侦查阶段和审查起诉阶段，逮捕必要性审查主体是享有逮捕批准权的人民检察院，由其侦查监督部门负责；在审判阶段，逮捕必要性的审查主体是具有逮捕决定权的人民法院。
2． 事后审查主体
羁押必要性的事后审查从应然的角度来说，包含三个层次：一是对在押的犯罪嫌疑人、被告人的羁押决定进行审查，即审查已经实施的拘留决定和逮捕决定是否具有正当性；二是对被羁押人在羁押期限内继续羁押的必要性进行审查；三是对是否具有延长羁押期限的必要性进行审查。后两者也要区分拘留羁押和逮捕羁押两种情况。
对于拘留继续羁押必要性和拘留延长羁押期限必要性的审查主体，我国法律没有明确规定，实践中由公安机关和人民检察院自侦部门作为审查主体。逮捕羁押必要性的事后审查，包括逮捕决定正当性审查、羁押期限内继续羁押的必要性审查和延长羁押期限的必要性审查。（1）逮捕羁押延长羁押期限必要性的审查依据不同的延期由不同级别的人民检察院作为审查主体，“因为特殊原因，在较长时间内不宜交付审判的特别重大复杂的案件”，由全国人民代表大会常务委员会进行延期审查。（2）关于逮捕决定正当性审查、逮捕羁押期限内继续羁押的必要性审查主体，新《刑事诉讼法》第 93 条规定，“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”按照该条规定，人民检察院是逮捕决定正当性审查、逮捕羁押期限内继续羁押的必要性审查的法定主体。但是，在人民检察院内部，具体审查工作应当由哪个部门进行，存在一定争议。从检察机关内部机构设置和职能划分来看，公诉部门、侦查监督部门、监所检察部门的工作与羁押必要性的审查都存在不同程度的关联，那么，由哪一部门来进行羁押必要性的审查更为合理呢？笔者认为，应当采取监所检察部门主导、侦查监督部门和公诉部门辅助，检察长对羁押必要性享有最终建议权的工作机制。这是因为：第一，监所检察部门对被羁押的犯罪嫌疑人、被告人负有监督管理的职责，对其进行羁押必要性监督审查是其职责的应有内容。同时，监所管理部门特别是驻所检察官，对被羁押人的羁押状况、个人表现和情势变更等内容有最充分的了解并具有收集相关材料的便利，亦因不存在利益冲突而能够更加客观、中立地对拘留决定和逮捕决定的必要性和正当性进行审查和监督。第二，侦查监督部门和公诉部门分别在侦查阶段和审查起诉阶段及审判阶段对案件事实的查明和证据情况的变化掌握较多的信息，由其辅助监所检察部门对羁押必要性进行审查，更有利于作出准确的判断。第三，羁押必要性的审查和处理建议涉及到被羁押人人身自由的基本权利，由更具权威性的检察长作出最终建议较为合理，而且为避免部门职能的局限性，由检察长最终把关也体现了对羁押更加审慎的态度。
通过以上对羁押必要性审查主体的剖析可以看到，不同情形下羁押必要性审查主体的复杂性。为避免这种复杂性导致实践效率的低下，笔者建议，将事后羁押必要性审查统一到人民检察院监所检察部门，由监所检察部门统一行使各种羁押必要性的审查权。
（二）羁押必要性审查的启动主体
羁押必要性审查的启动主体，可以进一步区分为审查启动权主体和审查启动建议权主体。笔者认为，羁押必要性审查启动权主体有：（1）检察机关；（2）公安机关；（3）人民法院。按照刑事诉讼法的规定，在不同的诉讼阶段，公、检、法三机关各自针对不同种类的刑事强制措施行使决定权或者批准权，并且“如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的，应当及时撤销和变更”。[2]那么，无论是在决定实施、变更还是撤销羁押性强制措施的时候，都当然地要启动羁押必要性审查。需要进一步强调的是，人民检察院不仅要行使逮捕审查权，而且在犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，“仍应当对羁押的必要性进行审查”，[3]即依职权启动继续羁押必要性的审查。
羁押必要性审查启动建议权主体有权提出启动羁押必要性审查的建议，但并不必然导致羁押必要性审查的启动。按照我国相关法律规定，羁押必要性审查启动建议权主体有：（1）犯罪嫌疑人、被告人；（2）犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人、近亲属；（3）辩护人；[4]（4）取保候审的保证人，根据《刑事诉讼法》对保证人义务之规定，“保证人发现被保证人违反取保候审的规定应当及时向执行机关报告”，[5]“对违反取保候审规定，需要予以逮捕的，可以对犯罪嫌疑人、被告人先行拘留”。[6]也就是说，保证人据此程序可以间接引起对逮捕和拘留必要性的审查。（5）当刑事强制措施的决定和批准机关与执行机关不一致时，执行机关具有启动羁押必要性审查的建议权。因为执行机关掌握羁押状态和变更事由，应当有权建议启动羁押必要性的审查。（6）羁押场所。现行法律法规规定，[7]看守所对在押人员超过法定羁押期限的情况应报送人民检察院并抄送办案机关，在日常管理中，看守所要对在押人员的法定羁押期限及变更情况采取登记制度，[8]为看守所行使羁押必要性审查的启动建议权提供了依据。
二、羁押必要性的审查标准
羁押必要性的审查标准是羁押必要性审查制度中极为重要的问题，也是困扰理论界和司法实践部门的一个难题。笔者认为，对羁押必要性审查标准的界定应当遵循以下三个原则：（1）适度原则。羁押必要性审查标准既不能过高也不能过低，要兼顾犯罪嫌疑人、被告人的人权保障、公共安全和羁押措施的程序保障功能的实现。（2）确定性原则。该标准应当具体、明确且具有可操作性和相对的稳定性，是一个确定的评估体系。（3）全面原则。羁押必要性的审查标准不能是片面的或者单一的，而应该对案件情况及被审查对象的主客观诸方面因素全面考量，得出关于羁押必要性的客观、全面的综合性评估结果。根据刑事诉讼法关于拘留、逮捕的适用条件、延长羁押期限、变更和解除刑事强制措施以及取保候审、监视居住两个非羁押性强制措施适用条件的规定来看，羁押必要性审查标准的具体设定可以从以下几个方面来考量：
（一）证据标准
证据标准是指犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的证据所达到的充分程度。如前所述，羁押是侵犯犯罪嫌疑人、被告人人身自由权利的较为严厉的措施，只有当证明犯罪嫌疑人有罪的证据达到一定程度，才证明具有羁押必要性。例如，我国逮捕的证据标准是“有证据证明有犯罪事实”。
（二）刑罚标准
刑罚标准是指犯罪嫌疑人、被告人涉嫌的犯罪行为可能判处刑罚的轻重程度，通常只有当犯罪嫌疑人、被告人可能被判处较重刑罚时，才表明其具有羁押必要性。例如，我国逮捕必要性审查的刑罚标准有两种：一是“可能判处徒刑以上刑罚的”，要结合社会危险性标准审查其是否具有逮捕必要性；二是“可能判处十年有期徒刑以上刑罚的”，不需要结合社会危险性标准就可以认定其具有逮捕必要性。
（三）社会危险性标准
修正后的《刑事诉讼法》第 79 条以列举的方式对社会危险性标准作了如下界定：（1）可能实施新的犯罪；（2）有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险；（3）可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的；（4）可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复；（5）企图自杀或者逃跑的。对犯罪嫌疑人、被告人的社会危险性的判断，主要是对这五个具体标准进行审查，并根据犯罪嫌疑人、被告人各方面情况综合考虑。
同时，根据新《刑事诉讼法》第 72 条之规定，对于符合逮捕条件，但是犯罪嫌疑人、被告人“患有严重疾病、生活不能自理的；系怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；系生活不能自理的人的唯一扶养人”，则视为不符合羁押必要性审查标准。
安徽省预防接种管理条例
安徽省人大常委会
安徽省预防接种管理条例
安徽省人民代表大会常务委员会公告（第一○一号） 2007年8月8日
（2007年6月22日安徽省第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过）
《安徽省预防接种管理条例》已经2007年6月22日安徽省第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，现予公布，自2007年10月1日起施行。
安徽省人民代表大会常务委员会
2007年6月22日
第一章总则
第一条为了加强对预防接种的管理，预防、控制传染病的发生和流行，保障人体健康和公共卫生，根据《中华人民共和国传染病防治法》和有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条本条例适用于本省行政区域内的预防接种及其监督管理活动。
第三条县级以上人民政府应当将与国家免疫规划有关的预防接种工作纳入本行政区域国民经济和社会发展计划，将预防接种工作所需经费纳入财政预算，保证国家免疫规划的实施。
第四条县级以上人民政府卫生行政部门主管本行政区域内的预防接种工作，负责预防接种工作的监督管理；其所属疾病预防控制机构负责开展与预防接种相关的宣传、培训、技术指导、监测、评价、流行病学调查、应急处置以及疫苗使用管理等工作。
县级以上人民政府发展改革、财政、食品药品监督管理、教育、交通、公安、价格管理、人口和计划生育等部门在各自职责范围内，配合卫生行政部门做好预防接种工作。
新闻出版、广播电视等有关部门应当做好预防接种的宣传工作。
乡镇人民政府、街道办事处应当做好本行政区域的预防接种的相关工作。
第五条居民委员会、村民委员会,托幼机构、学校、社会福利机构和有关单位应当协助开展与预防接种有关的宣传、动员和组织工作。
第二章疫苗接种
第六条政府应当免费向公民提供第一类疫苗。县级以上人民政府及其卫生行政部门、疾病预防控制机构和接种单位应当按照各自职责保证第一类疫苗的供给。
公民应当受种第一类疫苗，可以自愿并自费受种第二类疫苗。
第七条省人民政府卫生行政部门应当根据国家有关规定，结合本省传染病流行情况，制定预防接种方案，并及时公布第一类疫苗的种类。
第八条省疾病预防控制机构负责制定第一类疫苗使用计划。
第一类疫苗的采购、分发按照国家和省有关规定进行，采购、分发情况应当报省人民政府卫生行政部门备案。
第九条县级人民政府卫生行政部门应当根据卫生规划、人口密度以及服务范围等，指定符合规定条件的医疗卫生机构（以下称接种单位）承担预防接种工作。
其他单位和个人未经指定不得从事预防接种工作。
第十条接种单位应当依照国家有关规定设立预防接种门诊或者预防接种点，实行常年或者定期接种，对交通不便的边远地区，实行定期入户接种。
第十一条实行儿童预防接种证制度。
儿童出生1个月内，其监护人应当到儿童居住地的接种单位或者县级疾病预防控制机构办理预防接种证。预防接种证免费办理，可以异地使用。接种单位对儿童实施接种时，应当查验预防接种证，并作好记录。
第十二条接生新生儿的医疗机构应当按照有关规定承担新生儿首针乙型肝炎疫苗和卡介苗接种工作。未在医疗机构出生的新生儿，其监护人应当及时带其到附近的接种单位受种。
儿童监护人应当按照疫苗接种规范规定的时间携带儿童到指定的接种单位受种。
儿童离开原居住地期间，由现居住地的接种单位负责对其实施接种。
第十三条儿童入托、入园、入学时，托幼机构、学校应当查验预防接种证；对未依照国家免疫规划受种的儿童，应当向所在地的县级疾病预防控制机构或者儿童居住地的接种单位报告，并配合疾病预防控制机构或者接种单位督促其监护人在儿童入托、入园、入学后及时到接种单位补种。
第十四条接种单位和接种人员应当遵守预防接种工作规范、免疫程序、疫苗使用指导原则和接种方案，进行安全接种。
第十五条接种单位接种第一类疫苗不得收取任何费用；接种第二类疫苗可以收取疫苗费、注射费（含接种耗材费），具体收费标准由省人民政府价格主管部门核定。
接种疫苗前，提供服务的接种单位应当告知受种者或者其监护人所接种疫苗的品种、作用、禁忌、不良反应、注意事项以及费用承担、异常反应补偿方式等内容。
第一类、第二类疫苗的名称、规格、接种方法及第二类疫苗的费用承担情况，接种单位应当公示。
第十六条根据传染病监测和预警信息，为预防、控制传染病的暴发、流行，县级和设区的市人民政府卫生行政部门需要在本行政区域或者部分地区进行群体性预防接种的，应当报经本级人民政府决定，并向省人民政府卫生行政部门备案；需要在跨设区的市范围内进行群体性预防接种的，由省人民政府卫生行政部门报经省人民政府决定；需要在全省范围内进行群体性预防接种的，由省人民政府卫生行政部门报经省人民政府决定，并向国务院卫生行政部门备案。
第十七条传染病暴发、流行时，县级以上人民政府及其卫生行政部门需要采取应急接种措施的，依照《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等有关规定执行。
第十八条县级以上人民政府在开展群体性预防接种和应急接种工作时，应当组织有关部门做好人员培训、宣传教育、物资调用等工作。
在托幼机构、学校开展群体性预防接种或者应急接种前，县级以上人民政府卫生行政部门应当会同同级教育行政部门制定具体工作方案，报经本级人民政府批准，并按照规定报上一级人民政府卫生行政部门备案。
第十九条疾病预防控制机构、接种单位应当遵守国家有关疫苗储存、运输管理规范，保证疫苗质量。
疾病预防控制机构、接种单位在接收或者购进疫苗时，应当依照国家有关规定查验相关证明文件，建立真实、完整的购进、接收、分发、供应记录，并保存至超过疫苗有效期2年备查。
第二十条省人民政府卫生行政部门可以根据传染病监测和预警信息发布接种第二类疫苗的建议信息，其他任何单位和个人不得发布。
第三章保障措施
第二十一条县级以上人民政府应当健全本行政区域内预防接种工作的组织机构，加强基础设施和工作队伍建设，完善预防接种工作机制，为预防接种工作提供保障。
第二十二条省人民政府应当对购买、运输第一类疫苗所需经费予以保障，并保证本行政区域内疾病预防控制机构和接种单位冷链系统的建设、运转。
第二十三条县级人民政府应当保证实施国家免疫规划的预防接种所需经费，并依照国家有关规定对从事预防接种工作的乡村医生和其他基层预防保健人员给予适当补助。
省和设区的市的人民政府应当对困难地区的县级人民政府开展与预防接种相关的工作给予必要的经费补助。
第二十四条预防接种证工本费、第一类疫苗预防接种耗材费、接种第一类疫苗引起的异常反应处理费、群体性预防接种和应急接种工作经费由政府财政承担，具体办法由省人民政府财政部门会同卫生行政部门制定。
第二十五条预防接种经费应当专款专用，任何单位和个人不得挪用、挤占。预防接种经费的使用应当依法接受审计机关的审计监督。
第二十六条疾病预防控制机构的疫苗运输冷链车辆，依照国家和省有关规定核定免征养路费。
第二十七条县级以上人民政府卫生行政部门应当依照有关规定加强预防接种门诊规范化建设和管理，对从事预防接种的医务人员进行专业培训和考核。
第二十八条接种单位应当接受县级以上疾病预防控制机构的业务指导，建立健全相关服务措施和工作制度，按照预防接种的有关规定和技术规范，依法承担责任区域内的预防接种工作。
第四章预防接种异常反应的处理
第二十九条医疗机构、疾病预防控制机构和接种单位及其医疗卫生人员发现预防接种异常反应、疑似预防接种异常反应，应当依照预防接种工作规范及时处理，并立即向所在地的县级人民政府卫生行政部门和食品药品监督管理部门报告。接到报告的部门应当立即组织调查处理。
第三十条预防接种异常反应争议发生后，接种单位或者受种方可以请求接种单位所在地的县级人民政府卫生行政部门处理。
因预防接种导致受种者死亡、严重残疾或者群体性疑似预防接种异常反应，接种单位或者受种方请求县级人民政府卫生行政部门处理的，接到请求的县级人民政府卫生行政部门应当采取必要的应急措施，及时向本级人民政府报告，并移送上一级人民政府卫生行政部门处理。
第三十一条预防接种异常反应的诊断、鉴定，按照国家有关规定执行。
第三十二条因预防接种异常反应造成受种者死亡、严重残疾或者器官组织损伤的，应当给予一次性补偿。
因接种第一类疫苗引起预防接种异常反应需要对受种者予以补偿的，补偿费用由省人民政府财政部门在预防接种工作经费中安排；因接种第二类疫苗引起预防接种异常反应需要对受种者予以补偿的，补偿费用由相关疫苗生产企业承担。
预防接种异常反应具体补偿办法由省人民政府制定。
第五章法律责任
第三十三条县级以上人民政府及其相关部门未依法履行预防接种工作职责的，由上级行政机关责令改正，通报批评；造成传染病传播、流行或者其他严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条违反本条例第九条第一款、第十九条、第二十九条规定，有下列行为之一的，由县级以上卫生行政部门责令改正；拒不改正的，对主要负责人和直接负责的主管人员依法给予行政处分：
（一）医疗卫生机构无正当理由拒绝承担国家免疫规划疫苗预防接种工作的；
（二）疾病预防控制机构、接种单位未遵守国家有关疫苗储存、运输管理规范，造成疫苗失效的；
（三）疾病预防控制机构、接种单位在接收或者购进疫苗时未按照国家有关规定查验相关证明文件，虚报、瞒报、伪造或者故意毁坏预防接种记录、数据的；
（四）发现预防接种异常反应或者疑似预防接种异常反应，疾病预防控制机构、接种单位不及时采取处理措施或者不及时报告的。
有前款第四项行为，造成受种者人身损害或者其他严重后果的，对主要负责人、直接负责的主管人员依法给予撤职、开除的处分，并由原发证部门吊销负有责任的医疗卫生人员的执业证书。
第三十五条违反本条例第九条第二款规定，未经县级人民政府卫生行政部门依法指定擅自从事预防接种工作的，由所在地或者行为发生地的县级人民政府卫生行政部门责令改正，给予警告；有违法持有的疫苗的，没收其疫苗；有违法所得的，没收违法所得；拒不改正的，对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第三十六条违反本条例第十四条规定，接种单位违反预防接种工作规范、免疫程序、疫苗使用指导原则、接种方案进行接种，给受种者造成损害的，依照《医疗事故处理条例》等规定处理。
第三十七条违反本条例第十五条第一款规定，接种单位接种第一类疫苗收取费用或者接种第二类疫苗超出核定的收费标准收取费用的，由所在地的县级人民政府卫生行政部门监督其将违法收取的费用退还给原缴费的单位或者个人，并由县级以上人民政府价格主管部门依法给予处罚。
第六章附则
第三十八条本条例中下列用语的含义：
国家免疫规划，是指按照国家或者本省确定的疫苗品种、免疫程序或者接种方案，在人群中有计划地进行预防接种，以预防和控制特定传染病的发生和流行。
第一类疫苗，是指政府免费向公民提供，公民应当依照政府的规定受种的疫苗，包括国家免疫规划确定的疫苗，省人民政府在执行国家免疫规划时增加的疫苗，以及县级以上人民政府或者其卫生行政部门组织的应急接种或者群体性预防接种所使用的疫苗。第二类疫苗，是指由公民自费并且自愿受种的其他疫苗。
群体性预防接种，是指在特定范围和时间内，针对可能受某种传染病感染的特定人群，有组织地集中实施预防接种的活动。
应急接种，是指在传染病流行开始或者有流行趋势时，为控制疫情蔓延，对易感染人群开展的预防接种活动。
预防接种异常反应，是指合格的疫苗在实施规范接种过程中或者实施规范接种后造成受种者机体组织器官、功能损害，相关各方均无过错的药品不良反应。
疑似预防接种异常反应，是指在预防接种过程中或者接种后发生的可能造成受种者机体组织器官、功能损害，且怀疑与预防接种有关的反应。
第三十九条本条例自2007年10月1日起施行。1998年12月22日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《安徽省儿童计划免疫管理条例》同时废止。