王利明 中国人民大学法学院 教授　博士生导师


关键词: 隐私权 民事权利 具体人格权
内容提要: 隐私权在我国虽然已经得到广泛承认，但是关于其边界等问题仍然存在争议，需要继续研究。隐私权固然存在宪法上的基础，但是主要属于民事权利的范畴。它的具体属性应当是具体人格权而非一般人格权，而且应当在我国未来的《人格权法》中得到规定。隐私权主要包括生活安宁和私人秘密两个方面，未来隐私权的内容也应当以此为基础进行发展和扩张。个人信息资料权不宜纳入隐私权的范畴，它是相对独立于隐私权的一种权利。


自美国学者沃伦（Wallen）和布兰代斯（Brandeis）于1890年在其《论隐私权》[1]一文中将隐私界定为一种“免受外界干扰的、独处的”权利后，隐私权日益引起学界、司法实务界的广泛关注。经过多年的发展，人们虽然对隐私的概念达成了一些基本的共识，但在一些领域，仍然存在争议。例如，在最初将隐私作为“独处权”加以理解的基础上，现代学者逐渐扩张了隐私的内涵，将其扩大到信息隐私、空间隐私以及自决隐私等领域，但对隐私权的边界究竟如何确定，人们始终未达成一致。在各国的民法判例和学说中，有关隐私概念的学说林林总总，众说纷纭。笔者认为，在我国民法典制定过程中，如何准确界定隐私权的概念与性质，已成为人格权制度中必须解决的一个重大理论问题。

一、隐私权属于民事权利范畴

从比较法上看，隐私权究竟是民事权利，还是宪法权利，不无疑问。在美国法中，隐私权概念提出后，最初是通过判例将其认定为一种民事权利。但此后，美国法院（尤其是联邦最高法院）又通过一系列的判例，将其上升为一种宪法上的权利，创设了“宪法上的隐私权”（constitutional priva-cy），并将其归入公民所享有的基本权利类型中，作为各州及联邦法令违宪审查的依据之一。其中最突出的是法院根据美国《宪法》第4和第5修正案将隐私权解释为是公民享有的对抗警察非法搜查、拒绝自我归罪（self-incrimination）的权利。[2]1964年，Prosser将大量的侵犯隐私权的判例进行了归纳，从而形成了对隐私权案件的四分法。[3]1965年，在Griswold v. Connecticut一案中，正式将隐私权确立为独立于第4和第5修正案的一般宪法权利。[4]1973年，法院又在罗伊诉韦德堕胎案（Roe v.Wade）中确认堕胎自由是宪法保护的隐私权，[5]自此以后，美国法正式将自主决定确认为隐私权的重要内容。但是，美国的判例法也仍然将隐私权作为侵权法保护的一项民事权利。总之，隐私权作为美国宪法中一项基本权利之外，也仍然是一项重要的民事权利。

大陆法国家在人格权发展过程中逐步借鉴了美国法中的隐私权概念，但这个过程是一个吸收、消化，并逐步发展的过程。例如，在德国，隐私权随着社会经济的发展，逐渐地形成和完善。1983年，德国联邦宪法法院做出了一个里程碑式的裁判，认为对抗不受限制的搜集、记录、使用、传播个人资料的个人权利也包含于一般人格权之中。[6]因而，隐私权成为民法一般人格权的重要内容。在德国法上，虽然普遍认为隐私权属于一般人格权的范畴，但在司法裁判中，也认为隐私权属于宪法权利的范畴。因为，一方面，隐私权产生于对宪法基本权利的解释，宪法法院根据《德国基本法》第2条第1款的规定[7]承认个人享有人格尊严、肖像权、对自己的言语的权利以及包括私密和独处在内的隐私权。[8]隐私权是宪法所保护的人格尊严的具体体现，保护隐私有利于实现宪法所确认的促进个人人格自由发展的目标。[9]另一方面，通过将隐私权与宪法上的基本权利建立起关联，也提升了隐私权的地位。按照德国法院的看法，依据宪法原则，私生活领域受到保护，不能公之于众。[10]因此，在德国，隐私权同时属于宪法意义上的一般人格权及私法意义上的一般人格权的范畴。[11]

隐私权的这种双重属性对于我国隐私权的相关研究也产生了一定的影响。我国也有学者认为，隐私应当成为宪法性的权利，只有将隐私权提升到宪法层面，才能体现出其应有的地位，并强化对隐私的保护。[12]此种观点不无道理。应当看到，宪法作为一国的根本大法，应当对于一国公民包括基本民事权利在内的各项基本权利予以明文列举。其作用包含两个层面，一方面为公民的基本权利构建一个全面的体系，为公民基本权利的确定提供价值基础。例如，宪法确认了公民的人格尊严、人格平等、人身自由受法律保护，这就为公民人格权的保护提供了基本的价值依据。如果宪法确认隐私权，将有利于对隐私权的保护。另一方面，宪法中的权利确定主要是为国家或政府设定一定的义务，如果在宪法中规定公民享有隐私权，则一定层面上确立了国家或政府采取措施保障公民隐私权的积极义务。从国外隐私权发展过程来看，一些国家将隐私权提升为宪法的基本权利是与所谓“国家积极义务学说”相一致的，[13]隐私成为宪法上权利可以为政府设置相应的义务，从而可以通过违宪审查机制来防止政府侵犯隐私权情形的发生，更好地促进公民隐私权保护的实现。

毫无疑问，通过宪法对隐私的保护是符合我国《宪法》的宗旨和原则的。虽然我国《宪法》未确立隐私权，但确认了公民人格尊严应受保护，这在很大程度上可以作为隐私权的宪法基础。另外，我国《宪法》关于通信秘密的规定，也可以在一定程度上解释为是关于隐私权的规定。可以说，民法确认的隐私权是宪法保护公民人格尊严的具体化。从这一点出发，民法规定隐私权内容和宪法是不冲突的。所以，和其他民事权利一样，隐私权当然具有其宪法基础。但从隐私权保护的角度看，隐私权应植入民事权利的范畴，隐私权的保护应主要通过民事法律完成。将其归结为宪法权利本身并无助于隐私权的全面保护，也无法替代关于隐私权的民法规范。笔者认为，不宜将隐私权作为一种宪法权利。其原因在于：

第一，隐私权如果是一种宪法上权利，则应当在宪法中做出特别规定，这就需要通过宪法的修改来实现这一目标。由此带来的问题是，人格权中的生命权、健康权、姓名权、名誉权、肖像权等也都是十分重要的权利，甚至在某些情况下生命健康权还要优先于隐私权予以保护，如果将隐私权纳入宪法予以保护，那是否上述其他的人格权也都要纳入宪法予以保护呢？如果答案是肯定的，那宪法又是否有足够的容量来实现这一目标呢？

第二，隐私的范围非常宽泛，而宪法作为根本大法，其立法是粗线条的、抽象的，缺乏具体的规定，因此不可能涵盖生活中各种各样的隐私侵权类型。如果将隐私权仅限制在宪法的层面，则不利于受害人寻找法律依据保护自己的权利。而将隐私权作为私法上人格权的一种，使得被害人能够依据侵权行为的规定请求救济。[14]

第三，如果只将隐私作为宪法权利，则对隐私的保护需要启动宪法诉讼的程序。而我国目前没有宪法法院，也没有宪法法庭。由于缺少相应的救济途径，即便宪法规定了隐私权保护，那也将处于一种闲置状态，而无法得到实际运用。宪法法院、宪法法庭的设立牵涉到国家的根本体制，不是一朝一夕可以完成的，未来如何构建仍不确定，而公民隐私权的保护是现实而迫切的，必须由法律予以充分的保护。因此，将隐私权作为宪法上权利，在实际操作上是不现实的。

第四，我国是成文法国家，法官在进行裁判时，需要引用成文的法律作为裁判的依据。而目前我国《宪法》并无明确的关于隐私权的规定，因此法官无法直接通过适用《宪法》来作出裁判。2009年最高人民法院发布的《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第4条规定：“民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用。”从该条规定来看，并没有将《宪法》列入民事裁判文书可以引用的范围之列，因为《宪法》并不是一般性的法律，而是根本大法。

第五，隐私权是一项具体的民事权利，我国《侵权责任法》第2条已经明确规定了隐私权是侵权法的保护对象。该法对隐私权遭受侵害的受害者提供了必要的救济方法，故没有必要在民法之外再另寻途径予以保护了。如果将隐私权理解为宪法上的权利，在受害人受到侵害时，反而不利于其寻找法律依据、获得法律保护。

第六，将隐私权作为一项民事权利予以保护并不意味着国家或政府在尊重、保护公民隐私方面就不负有相关义务。相反，隐私权作为公民的一项权利，是包括国家、政府在内的所有社会主体都必须予以尊重的。政府作为公权力机关，不仅不能非法侵害公民隐私权，而且应当采取积极措施保障公民隐私权的实现。现实中，也存在政府违法侵犯或者限制公民隐私的行为，这完全可以通过行政法、刑事诉讼法等法律制度加以规制，而无必要在此之外确立宪法上的隐私权。

二、隐私权是具体人格权

对于隐私权性质的界定，理论和实务上还存在其究竟是一般人格权还是具体人格权的争议。在美国法上，自隐私概念产生以后，一直存在着范围不断扩张，内容日益宽泛的趋向。隐私权的概念中包括了名誉、肖像等人格利益，[15]Prosser曾经抱怨其关于隐私的四种分类并不存在共同点，因而隐私本质上构成了一种集合性的概念。[16]此外，美国一些学者甚至认为，其最高法院在Griswold案件中所建构的一般性的、宪法上的隐私权，似乎是受到了德国一般人格权制度的启发。[17]在德国，隐私权属于一般人格权的范畴。早在1957年，德国联邦法院（BGH）在著名的“读者来信”案中认为，自主决定权应为一般人格权的重要组成部分。[18]此后，按照德国联邦宪法法院和联邦最高法院的判决，隐私逐渐被纳入到一般人格权的保护范畴。[19]从德国隐私权发展的进程看，其具有如下两方面特征：一方面，在权利谱系上，承认了隐私权是一般人格权。按照德国学者的通说，对隐私予以尊重是一般人格权的结果和具体化。[20]另一方面，在具体内容上，持续强调信息自决权在隐私权保护中的重要性。[21]其他国家也存在类似德国的做法，如法国自1970年修改《民法典》、增加隐私的保护后，隐私的概念和内容就不断地扩张，逐步涵盖了多项人格利益。[22]

在我国《人格权法》制定过程中，对隐私如何定位，是否应借鉴德国的模式，将其规定为一般人格权，不无争议。应当看到，隐私权在现代社会的重要性日益突出。随着时代的发展，人们从农业社会进入到工业社会，从熟人社会进入到陌生人社会，隐私已经成为人们保障自己私生活的独立性、保持私人生活自主性的重要权利。随着高科技的发展，例如针孔摄像机、远程摄像机、微型录音设备、微型窃听器、高倍望远镜、卫星定位技术的出现，过去科幻小说中所描述的在苍蝇上捆绑录音、录像设备的技术在今天已成为现实，个人隐私无处遁身，正受到前所未有的严重威胁。[23]随着网络技术的发展，在网上搜集、储存个人的信息资料变得极为容易，而一旦传播，所引发的后果却是任何纸质媒体所无法比拟的。与此同时，随着社会的发展，个人意识越来越觉醒，公民个人对于自己生活信息的保密性、生活空间的私密性、私生活的安宁性要求越来越高。相应地，现代社会中公民要求保护自己隐私的呼声日益高涨。在这样的背景下，隐私保护已经提到了一个日益重要的位置。隐私权不仅在人格权体系中，甚至在整个民事权利体系中，地位都在不断地提升。那么隐私权是否因为其重要性的提高就可以替代一般人格权概念呢？笔者认为，一般人格权是为人格权提供兜底性保护的一种权利，是人格权体系保持开放性的特殊形式，具有特定的内涵，不是哪一种具体人格权可以随便代替的。即便某些具体人格权在社会生活中发挥着十分重要的作用，也因为其有特定的含义和适用对象，而不能代替一般人格权的作用。

应当看到，隐私权内容确实具有相当的宽泛性和开放性，这就使得它可以适应现代社会的发展需求而将一些新的隐私利益纳入其中，予以保护。但是，既然隐私权是作为一种特定的人格权存在的，其内涵具有相对的确定性，不可能无限制扩张，以致涵盖所有的人格利益保护。从未来人格利益保护的发展趋势看，也并不意味着所有新产生的人格利益都属于隐私利益的范畴。

比较法上，由于隐私权产生时人格权理论比较薄弱，具体的人格权制度也十分欠缺，因此，在隐私权出现之后，社会中若干新人格利益的保护需求被纳入到了隐私权保护的范畴。从这个角度上讲，隐私权在其发展初期的确一定程度上发挥了一般人格权的功能。例如美国法中，由于其既没有一般人格权概念，也没有具体人格权概念，因此，隐私权产生后，演变成为一个涵盖各类人格利益保护的集合型民事权利。

我国人格权制度发展趋势和上述过程存在明显区别。在我国，人格权制度产生时，就形成了具体人格权体系，隐私权只不过是具体人格权的一种。我国早在1986年的《民法通则》中就规定了各种具体人格权，如生命健康权、姓名权、名称权、名誉权、肖像权、荣誉权等权利。随后逐渐在司法实践中又产生了隐私的概念，并由法律确认为一种权利。[24]我国《侵权责任法》第2条第2款规定：“本法所称民事权益，包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权……”。从该条表述来看，隐私权只不过是与其他人格权并列的一项权利。因此，从我国法律发展的路径来看，是先规定了相当数量的具体人格权后，再应经济与社会的发展需要，将隐私权也纳人到具体人格权的范畴，给予全面保护。从其发展过程来看，立法者和司法者意识到，《民法通则》规定的各种具体人格权存在遗漏，因此有必要在已经确认的各项具体人格权之外，通过确立隐私权，对个人生活秘密等隐私利益加以保护。因而隐私权从其产生之初就是作为具体人格权存在的。此外在隐私权产生之前，已经存在了其他的具体人格权，隐私权不可能从内容上包括其他具体人格权，而只不过是对已经存在的具体人格权的补充，将其所遗漏的、未予规定的私人生活秘密等内容包括在隐私的范畴之中。而且，在我国，既然在立法和司法上都已经确立了隐私权作为具体人格权的地位，这也注定了其不可能代替一般人格权的法律地位。

虽然从人格权体系构建来说，我国确实需要承认一般人格权。因为目前为止，立法关于人格权的规定都采取具体列举的方式，而具体列举难免挂一漏万，不能使人格权制度保持开放性，以应对今后新的人格利益的发展。所以，承认一般人格权是必要的。但这不意味着要将隐私权提升到一般人格权的地位。实际上，我们所说的一般人格权主要是以人格尊严和人身自由为内容的权利，而并非以隐私作为其主要内容。如果将隐私权作为一般人格权加以保护，存在以下几方面问题：

第一，一般人格权所体现的人格尊严、人身自由的内涵，在很大程度上是一种价值理念，需要借助法官的价值判断予以具体化。而隐私通常具有自身特定的含义，较之一般人格利益更容易确定。若将其纳入到一般人格权中，反而使其权利界限模糊，不利于对其进行全面保护。

第二，在人格权体系中，一般人格权制度承担着“兜底”的任务，若将隐私权归入一般人格权制度，则必将让隐私承担人格权法中的“兜底”功能，而这将造成隐私权体系的混乱，反而不利于对隐私的保护。例如，原告将其已故父亲的骨灰盒拿回家后长期拜祭，后发现骨灰盒有误，致使其遭受精神痛苦。此种情形涉及的并非私人生活隐私，而是人格尊严受损，应当由一般人格权而非隐私权予以保护。因此，若让“隐私”概念承担人格利益的“兜底”功能，会损害隐私权救济的确定性及可预期性。

第三，严格地讲，相对于具体人格权，一般人格权条款是法律上的“一般条款”，通常赋予法官较大的自由裁量空间。从法律适用规则看，如果有具体条款可适用，应当首先适用具体条款，而不能直接引用“一般条款”。否则，有可能导致法官因在案件裁判中自由裁量空间过大，导致裁判结果缺少可预期性。既然我国在法律上已经承认了隐私权的概念并对此作了具体规定，而且在司法实践中也已确立了隐私权保护的具体规则，此时再将隐私权作为一般人格权对待并适用一般人格权的规则，就属于向一般条款逃逸。
广西壮族自治区贵港市人民政府办公室


贵政办〔2007〕148号


贵港市人民政府办公室关于印发《贵港市闲置土地盘整实施办法》的通知



各县、市、区人民政府，市直各委、办、局：

《贵港市闲置土地盘整实施办法》已经市人民政府三届九次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。









　　　　　　　　　　　　　　　　贵港市人民政府办公室

　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年八月二十日





贵港市闲置土地盘整实施办法



第一条　为加强土地管理，消化闲置土地，盘活存量土地，合理利用和节约用地，促进我市经济发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下称《广西实施土地管理法办法》）和《闲置土地处置办法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条　在本市行政区域内进行闲置土地盘整，适用本办法。

第三条　本办法所称的闲置土地，是指国有土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设或虽已动工但投资未达到规定规模中止建设满1年以上的建设用地。

第四条　闲置土地的盘整坚持依法依规、以用为先的原则。市（县）人民政府根据城市建设和经济发展的需要，按照土地利用总体规划和城市总体规划，以及我市的产业布局规划，对辖区内的闲置土地统一规划、分步骤实施盘整。

第五条　各级人民政府应加强对闲置土地盘整工作的组织领导，成立相应的领导小组，负责本行政辖区内的土地盘整工作。市（县）国土资源局依法负责本行政区域内闲置土地盘整工作的组织实施。

第六条　盘整收回的土地，主要用于完善城市基础设施、公益和公共建设配套设施以及工业园区的建设。经营性用地实行公开招标、拍卖或挂牌出让。

第七条　根据《闲置土地处置办法》，具有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：

（一）取得土地使用权后，超过出让合同或者建设用地批准文件规定的动工开发期限满1年未动工开发建设的；

（二）出让合同或者建设用地批准文件未规定动工开发建设日期的，自出让合同生效或者建设用地批准文件颁发之日起满1年未动工开发建设的；

（三）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%（不含地价），且未经批准中止开发建设连续满1年的；

（四）法律、法规、规章规定的其它情形。

第八条　市（县）国土资源局依法对本行政区域范围内的土地进行检查，发现闲置土地的，应及时通知土地使用者；土地使用者应向所在地县级以上国土资源局如实报告土地闲置情况，拟订该宗闲置土地处置方案。国土资源局确认为闲置土地的，应向土地使用者发出《闲置土地确认书》，并通报同级发展改革和规划建设部门。

第九条　根据《广西实施土地管理法办法》，非农业建设项目的用地单位和个人自取得建设用地批准书之日起满一年未动工的，由市（县）国土资源局从确认之日起计收土地闲置费，其标准为每年每平方米2-10元；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由市（县）人民政府无偿收回土地使用权；但经依法批准延期的除外。

第十条　根据《闲置土地处置办法》，在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，由市（县）国土资源局收取相当于土地使用权出让金10-20％的土地闲置费；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权；但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必须的前期工作造成动工开发延迟的除外。

第十一条　确认的闲置土地，在未实施无偿收回程序前，土地使用者可向市（县）国土资源局申请挂帐收回土地。即由市（县）人民政府先行收回闲置土地，土地使用者在该宗土地上合理投入作挂帐处理，待该土地盘整重新出让收回地价款后再退款给原土地使用者。土地使用者在该宗闲置土地的合理投入，包括取得该宗土地使用权交给政府的地价款和开发费用。地价款如未能提供有效凭据的，以当时征地补偿“三费”（土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费）和应缴交的税费为准。征地补偿“三费”按征地时有关法律、法规、规章及市（县）人民政府规定的补偿标准执行；开发费用按开发时县级以上建设工程造价主管机构审核确认的数额为准。具体实施盘整时，各项金额均不计算利息。

第十二条　未能联系上闲置土地的使用者时，市（县）国土资源局可通过《贵港日报》等媒体公告送达《闲置土地盘整通知书》、《闲置土地确认书》和《收回国有土地使用权决定书》。

第十三条　闲置土地使用者在接到《闲置土地确认书》后10个工作日内缴清土地闲置费。未缴清土地闲置费的，在采取挂帐收回该宗土地时应扣除与土地闲置费相等数量的金额。

第十四条　依法收回国有土地使用权的，由市（县）国土资源局报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同，撤消建设用地批准文件或者注销土地登记和土地证书。

第十五条　盘整闲置土地按以下程序办理：

（一）市（县）国土资源局向闲置土地的使用者发出《闲置土地盘整通知书》；

（二）闲置土地的使用者自接到《闲置土地盘整通知书》10个工作日内，应向发出通知的国土资源局提供该闲置土地的资料，并提出意见，由国土管理部门拟订闲置土地处置方案；

（三）接到闲置土地处置方案后10个工作日内，市（县）国土资源局向土地使用者发出《闲置土地确认书》；

（四）市（县）国土资源局按经批准的盘整方案向该闲置土地的使用者发出盘整闲置土地决定书，并对该闲置土地实施盘整处置。

第十六条　市（县）人民政府根据本地的城市建设和经济发展的需要，制定闲置土地盘整规划和年度计划，由国土资源部门组织实施。

第十七条　市（县）人民政府建立土地收购储备制度。盘整收回的土地，由市（县）人民政府统一收购（收回）、统一储备、统一出让。

第十八条　本办法未涉及的事宜，依据国家和自治区的有关法律、法规、规章和政策执行。

第十九条　本办法自公布之日起施行。