农业部、公安部、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、中华全国供销合作总社关于深入开展农业生产资料打假联合行动的通知

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农业部、公安部、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、中华全国供销合作总社关于深入开展农业生产资料打假联合行动的通知

农业部 公安部 国家工商行政管


农业部、公安部、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、中华全国供销合作总社关于深入开展农业生产资料打假联合行动的通知
农业部 公安部 国家工商行政管理总局 国家质量监督检验检疫总局 中华全国供销合作总社
农市发(2001)4号




各省、自治区、直辖市及计划单列市农业(农垦、畜牧兽医、渔业、农机化)厅(局
、委、办)、公安厅(局)、工商行政管理局、质量技术监督局、各直属出入境检验
检疫局、供销合作社:
根据《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》(国发〔2001〕11号)和《国务院办公厅关于继续深入开展严厉打击制售假冒伪劣商品违法犯罪活动联合行动的通知》(国办发〔2001〕32号)精神,现将深入开展农业生产资料打假联合行动(简称“农资打假联合行动”)的有关事项通知如下:
一、统一思想,提高认识
深入开展农资打假联合行动,对于维护农资生产、流通秩序,维护农民合法权益,保证农产品质量和消费安全,促进农村经济健康发展和农村社会稳定,具有十分重要的意义。
去年10月以来,各地区、各部门按照国务院《关于开展严厉打击制售假冒伪劣商品违法犯罪活动联合行动的通知》(国发〔2000〕32号)和全国第一次打假电视电话会议精神,积极行动,采取有力措施,查处了一批假冒伪劣农业生产资料,端掉了一批制售假劣农资窝点,整治了一批农资产品市场,处理了一批违法犯罪分子,对保证农资产品质量起到了积极的作用。但是,从整个农资产品的质量状况和市场秩序看,假冒伪劣问题仍很突出,制假售假行为屡禁不止,执法监督力量薄弱,打击力度小,舆论监督声势弱,地方保护主义在一定范围还比较突出。
对此,各地区、各部门要从落实江泽民总书记“三个代表”重要思想的高度,从落实中央关于农业和农村工作各项部署的高度,从讲政治、促发展、保稳定的高度,充分认识进一步开展农资打假联合行动的重要性、紧迫性和艰巨性,把农资打假联合行动作为全国整顿和规范市场经济秩序的重要组成部分,在各级人民政府的领导下,坚持不懈地抓好,切实抓出明显成效。
二、集中力量,突出重点
这次农资打假联合行动,重点围绕七类产品和五种违法违规行为进行。
七类农资产品是:假冒伪劣种子(包括种畜禽、水产苗种、热作种苗、牧草种子)、化肥(主要是复混肥)、农药(包括鼠药、卫生杀虫剂等)、兽药、饲料(包括鱼粉)、农机及零配件和渔机渔具。
五种违法违规行为是:未取得或冒用他人产品登记证(或推广许可证)、批准文号、生产许可证、经营许可证、审定证书、质量合格证而违法进行农资生产、销售的行为;无产品标识或产品标识不全的行为;生产经营劣质和失效变质农资产品,掺杂使假、以次充好、以假充真、以不合格产品冒充合格产品的行为;假冒他人商标、产品名称、包装、装潢,伪造和冒用他人厂名、厂址、质量标志,涂改伪造产品生产经营单位名称、地址、有效期限的行为;利用广告或其他手段对产品质量、服务、功效、适用范围等做虚假宣传,误导消费者的行为。
对群众投诉多,社会反映强烈的重点地区、重点市场,要重点整治。
三、明确分工,联合行动
按照国务院统一部署,农资打假联合行动在各级人民政府领导下进行,各有关部门要明确分工,各司其职。经农业部、公安部、工商总局、质检总局、供销合作总社和高检、高法、经贸委、监察部等九部门商议,决定联合成立农资打假联合行动部际协调小组(简称“部际协调小组”),负责指导、协调和督查全国农资打假联合行动。各省(区、市)也要成立相应的协调小组,负责指导、协调和督查本省(区、市)的农资打假联合行动。农业系统涉及多个厅(局、委、办)时,由农业(农林、农牧)厅(局)或农委牵头。
在农资打假联合行动中,由农业行政主管部门会同公安、工商、质检和供销等部门负责指导和协调。各部门要按照分工,各司其职,各负其责,联合行动,形成合力。各级农业行政主管部门要积极会同有关部门做好农资打假联合行动的方案制定和组织协调工作,其他部门要大力支持和配合。各管理部门之间、行政执法部门之间、行政执法部门与司法部门之间要积极配合,加强沟通。各级公安部门要对拒绝、阻碍行政执法人员依法行政的,及时予以查处。对构成犯罪的,要依法从严从快查处。对重要案件,公安、监察(纪检)等部门要提前介入。
在农资打假联合行动中,要充分发挥舆论监督的作用,加大新闻宣传和舆论监督力度,形成强大的舆论氛围。
按照国务院的有关规定,农资打假联合行动所需办案经费,由各级财政部门解决。
四、加强督查,严格执法
深入开展农资打假联合行动,要严格执法。凡与国家法律法规和国务院有关规定相抵触的地方性法规、规章和文件,要及时清理,该废止的废止,该修订的修订,绝不允许成为地方保护、行业垄断、谋求部门利益和制假售假的“保护伞”。
对立案查处的案件要做到“五不放过”,即案情没有搞清的不放过;假冒伪劣商品的源头和流向没有查明的不放过;制假售假责任没有依法处理的不放过;该移送司法机关没有移送的不放过;包庇、纵容、参与制假售假的国家公职人员没有受到追究的不放过。对在农资打假联合行动中工作不力,消极应付甚至失职渎职,导致制假售假局面长期得不到扭转的领导干部和有关责任人,要按照有关规定追究责任,严肃处理。部际协调小组将组织力量对各省(区、市)的工作进行检查。
五、打防结合,健全机制
农资打假是一项长期的任务,在集中打击、整治之后,要着手建立经常性的打假防假机制。一是加快完善农资管理方面的法律法规。二是严格农资产品市场准入制度,杜绝制假、贩假的源头和渠道,不符合市场准入条件的产品,一律不得进入市场和农业生产领域。要落实农资产品质量和打假责任制。三是加强对农资市场的经常性管理,规范市场秩序,积极推行农资产品质量信誉卡、质保责任书、经营承诺和“三包服务”等质量保证制度。四是建立健全农资标准体系和监测体系,加大农资产品质量监督检查力度,在生产、经营、使用全过程监控农资质量。要进一步完善农资投诉和举报网络。五是要将农资打假列入各有关部门的重要议事日程,做到规范化、制度化和法制化。
农资打假专项斗争部际协调小组成员单位及联系电话
-----------------------------------------
| 单 位 |业务对口司(局、庭、室)| 联 系 电 话 |
|--------|------------|-----------------|
|农 业 部 |市场与经济信息司 |64193156 64193164|
|--------|------------|-----------------|
|国家工商总局 |消费者权益保护司 |68032233转1608 |
|--------|------------|-----------------|
|国家质检总局 |监督司 |82025771 |
|--------|------------|-----------------|
|供销合作总社 |农业生产资料局 |68418353 |
|--------|------------|-----------------|
|公 安 部 |治安管理局 |65203702 |
|--------|------------|-----------------|
|国家经贸委 |经济运行局 |63192775 |
|--------|------------|-----------------|
|监 察 部 |执法监察室 |62117659 |
|--------|------------|-----------------|
|最高检察院 |侦查监督厅 |65209697 |
|--------|------------|-----------------|
|最 高 法 院 |刑二庭 |65299417 |
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2001年5月29日
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国务院农村综合改革工作小组关于印发《清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作考核验收办法》的通知

财政部


国务院农村综合改革工作小组关于印发《清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作考核验收办法》的通知

国农改[2008]21号


  为切实推进清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作,确保化债任务圆满完成,根据《国务院办公厅转发国务院农村综合改革工作小组关于开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作意见的通知》(国办发〔2007〕70号)和《国务院农村综合改革工作小组关于做好清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的通知》(国农改〔2008〕3号)有关精神,国务院农村综合改革工作小组制定了《清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作考核验收办法》。现印发给你们,请认真贯彻执行。

  附件:清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作考核验收办法



                             二○○八年七月十日

  

附件:

  

清理化解农村义务教育“普九”债务

  试点工作考核验收办法



  为扎实做好清理化解农村义务教育“普九”债务(以下简称农村“普九”债务)试点工作,确保化债任务顺利完成,根据中央有关文件精神,特制定本办法。

  一、考核验收的对象

  各省、自治区、直辖市人民政府,新疆生产建设兵团,以及中央直属垦区、大兴安岭林业集团公司为清理化解农村“普九”债务试点工作考核验收的对象。

  二、考核验收的原则

  (一)客观公正。国务院农村综合改革工作小组(以下简称工作小组)将组织考核验收组,采取科学、公开、客观的办法,对各地化债工作进行考评。

  (二)注重实效。考核验收坚持以事实为依据,重点考核各地农村“普九”债务是否得到全部化解,偿债资金是否真正落实到债权人,是否有新债发生等。考核验收结果要以充分的第一手材料为基础。

  (三)量化考核。根据清理化解农村“普九”债务各阶段的工作,对各考核验收对象化债工作及其化债任务完成情况进行分项计分,量化考核。

  三、考核验收的依据

  (一)《国务院办公厅转发国务院农村综合改革工作小组关于开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作意见的通知》(国办发〔2007〕70号)。

  (二)《国务院农村综合改革工作小组关于做好清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的通知》(国农改〔2008〕3号)。

  (三)工作小组批复的各考核验收对象化解农村“普九”债务试点实施方案。

  (四)工作小组与各考核验收对象签订的清理化解农村“普九”债务责任书。

  (五)工作小组及办公室下发的清理化解农村“普九”债务的其他相关文件。

  四、考核验收的内容

  考核验收实行百分制计分办法,具体从偿还债务、制止农村义务教育新债和化债管理等方面进行,重点考核各考核验收对象完成化债责任书规定的化债任务和制止农村义务教育新债的情况(具体指标见《清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作考核验收指标及评分标准》)。

  五、考核验收的方法

  考核验收将采取定期检查与随机抽查、直接考核与间接考核相结合的方式,通过听取情况介绍、实地走访、召开座谈会、随机抽查、查阅相关档案资料、询问债权人等方法进行。

  六、考核验收的步骤

  1、自查自验。在完成化债责任书规定的农村“普九”债务化解任务并确保没有发生农村义务教育新债的基础上,各考核验收对象要首先组织自查、自评,开展“回头看”活动,发现问题后,要积极采取措施进行整改。

  2、申请验收。各考核验收对象在自查自验的基础上,向工作小组提交化债工作验收申请。

  3、考核验收。根据各考核验收对象化债工作完成情况,工作小组将择时组织考核验收。中央财政暂留应补助各考核验收对象10%的化债补助资金,待验收合格后拨付。

  七、考核验收的标准

  完成化债责任书规定的化债任务且没有发生农村义务教育新债的,即通过考核验收,中央财政将全额拨付暂留的化债补助资金;没有通过验收的,工作小组责令其限期整改,逾期不整改或整改后仍未通过的,中央财政将追回相应的化债补助资金,向国务院报告并予以通报批评。同时,工作小组将对各地化债工作及其成效进行量化考核,并根据通过考核验收省份的量化得分情况以适当形式对先进单位进行表彰。

  八、考核验收的组织领导

  全国清理化解农村“普九”债务试点工作的考核验收,由工作小组统一组织。各考核验收对象要高度重视化债考核验收工作,切实加强组织领导,健全工作机制,确保化债任务顺利完成。

  

  

  清理化解农村义务教育“普九”债务试点

  工作考核验收指标及评分标准

  考核验收内容
  分值
  计分依据及其标准
  得分

  偿还债务情况
  50
  偿还了化债责任书规定的化债任务,计25分。

  筹措的偿债资金在地方各级政府之间分担比例合理,按化债责任书规定落实到位且省本级承担比例占全省(区、市)应偿还债务总额30%左右,计8分;分担比例不合理、偿债资金不落实或省本级承担比例偏低,酌情扣分。

  偿债资金特设专户运行良好、管理规范且各级财政安排的偿债资金及时拨入特设专户,计5分;资金管理不规范或偿债资金未及时拨入特设专户,酌情扣分;没有使用特设专户,不计分。

  实行国库集中支付、债权人申请、偿债资金支付审核以及偿债销号制度,直接将偿债资金支付到债权人,计12分;否则,酌情扣分。

  制止农村义务

  教育新债情况
  20
  没有产生农村义务教育新债,计15分。

  出台了制止农村义务教育新债的具体办法,认真落实债务管控领导责任制和农村义务教育新债责任追究制度,计5分;否则,酌情扣分。

  化债日常

  管理情况
  30
  建立领导小组及办事机构,配备专职工作人员,建立相关部门分工合作工作机制,提供必要办公条件和专项工作经费,计1分。

  县级政府组织审计等机构对债务进行逐校、逐项、逐笔清理核实和审计,债务公示的程序和内容等符合相关要求,并出具审计报告,计2分;否则,酌情扣分。

  省级审核面达到100%,计8分;审核面不少于全省债权人总数40%,计5分;审核面少于全省债权人总数40%,不计分。

  对利息认定、“白条”债务处理、债务范围及“普九”学校界定、公示等作出了统一规范并符合国家有关政策,计5分;否则,酌情扣分。

  债务数据已全部录入农村义务教育债务监管系统且运行良好,计5分;否则,酌情扣分。

  没有发生农村“普九”债务方面的上访案件,计6分。

  建立健全化债监督检查制度,积极做好化债信息月报和案例分析工作并及时上报有关材料,计2分。

  农村义务教育债务档案完整、管理规范,计1分。


  注:根据《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》(国办发〔2005〕39号)和本次清理化解截至2005年12月底农村义务教育“普九”债务有关政策精神,农村义务教育新债是指2006年1月1日以后发生的农村义务教育债务。
【内容摘要】依据《土地管理法实施条例》第四十五条规定作出的“责令交出土地”决定,是目前征地拆迁领域中市、县级国有土地部门取得被征地拆迁人占有之土地最常用的行政手段。关于“责令交出土地”决定该等行政强制手段的适用问题,由于法律规定得过于原则,又缺乏配套规定,常为地方行政机关所滥用,本文对采取该等手段的主体、前提条件、违法判断标准、责令交出时限以及责令交出土地行政强制程序等相关的法律问题进行全面探析与系统研究。
【关键词】征地拆迁;责令交出土地;行政强制手段;法律问题

我国《土地管理法实施条例》(以下简称《实施条例》)第四十五条规定,“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。”依据该条规定作出的“责令交出土地”决定,是目前征地拆迁领域中市、县级国有土地部门取得被征地拆迁人占有之土地最常用的行政手段。基于谋求行政利益等方面的考量,为达到低成本征地拆迁之目的,市、县级国有土地部门常常违背“确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的原则、给予被征地拆迁人很低补偿甚至不给补偿(以违法建筑之名行非法拆除之实);同时,不少地区亦普遍存在商业征收在政府的暗中支持和包庇下,无视国家法律规定的权限和程序,借公共利益的幌子以政府之手搞“联合拆迁”、“突击拆迁”、“节日拆迁”、“晚间拆迁”等损害群众利益的现象,使得广大民众面临遭受重大财产损失或者因拆迁而一夜赤贫、甚至无家可归等困境。当广大民众基于包括但不限于前述情形拒绝交出土地时,市、县级国有土地部门又以“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地”为由,“责令”被征地拆迁人“交出土地”,再加上法院工作不到位,由此不断引发群众长期上访、集体上访等事件,甚至发生执法人员与民众肢体冲突,导致流血事件,影响社会的和谐与稳定。关于“责令交出土地”决定该等行政强制手段的适用问题,由于法律规定得过于原则,又缺乏配套规定,常为地方行政机关所滥用,笔者以为,有必要对采取该等手段的主体、前提条件、违法判断标准、责令交出时限以及责令交出土地行政强制程序等相关的法律问题进行全面探析与系统研究。

一、关于决定主体的问题

根据《实施条例》第四十五条规定精神,作出责令交出土地相关行政决定的行政主体是“县级以上人民政府土地行政主管部门”,主要是指县、市、省国土资源局(或土地管理局),通常不会涉及国务院所属的国土资源部,但乡级政府的土地管理所等派出机构等机关明显是不适格的。实践中,部分地方以乡级政府的土地管理所等派出机构、城市管理局、综合执法局、城建部门、规划部门、甚至成立的某某拆迁指挥部等临时机构乃至于房地产开发公司的名义作出“责令交出土地”决定,存在行政主体不适格的问题,该等决定当然也应归于无效。由于《实施条例》第四十五条没有赋予“县级以上人民政府土地行政主管部门”对于被征地拆迁人“拒不交出土地的”强制执行权,“县级以上人民政府土地行政主管部门”属于《行政强制法》第53条规定的“没有行政强制执行权的行政机关”。根据《实施条例》第45条关于“…拒不交出土地的,申请人民法院强制执行”、《行政强制法》第53条关于“没有行政强制执行权的行政机关可以…依照本章规定申请人民法院强制执行”以及法释[2000]8号《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第87条第1款关于“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权,行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院应当依法受理”的规定,即便该等部门有权作出“责令交出土地”决定,但对于该等决定的执行,也只能申请人民法院强制执行,而不能由其自决自执。在申请人民法院强制执行时,由于该等执行的依据,只能是“县级以上人民政府土地行政主管部门”作出的“责令交出土地”决定。故在此便有一个行政强制行为合法性的司法审查问题,当然这也是作出“责令交出土地”这一决定的前提条件所需要探讨的问题。

二、关于决定前提条件的问题

关于“责令交出土地”决定的前提条件问题,《实施条例》第四十五条仅从被征地拆迁人的角度作出规定,确定了“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的”且“拒不交出土地的”这一前提条件,构成“责令交出土地”决定的一个要件;对于“县级以上人民政府土地行政主管部门”作出“责令交出土地”决定的前提条件则未置明文。法释[2011]20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(以下简称《若干规定》)第十四条第一款规定,“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定,申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的,应当符合下列条件:(一)征收土地方案已经有权机关依法批准;(二)市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为;(三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿,且拒不交出土地,已经影响到征收工作的正常进行;(四)符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”从该条款文义来看,其第(三)项系《实施条例》第四十五条从被征地拆迁人的角度构成“责令交出土地”决定的要件予以具体化之规定,亦系从被征地拆迁人的行为角度设定合法性司法审查的条件之一;其第(四)项主要是对提出非诉行政执行申请的一般条件作出的集中规定,其第(一)、(二)项是从行政机关的角度设定合法性司法审查的条件。笔者认为,从立法精神上看,《若干规定》第十四条第一款第(一)、(二)项虽系《实施条例》第四十五条有关“县级以上人民政府土地行政主管部门”申请法院强制执行情形的具体申请条件,但也应视为“县级以上人民政府土地行政主管部门”在征地拆迁实践中作出“责令交出土地”决定前需要满足的前提条件。从这个方面来说,《若干规定》第十四条第一款第(一)、(二)项从“县级以上人民政府土地行政主管部门”角度,补充规定了“责令交出土地”决定的又一要件。对于“责令交出土地”决定的上述两个要件,笔者予以具体阐析如下:
(一)基于“县级以上人民政府土地行政主管部门”角度关于“责令交出土地”决定的要件
如前析,基于“县级以上人民政府土地行政主管部门”角度关于作出“责令交出土地”决定的要件有两个前提条件:一是征收土地方案已经有权机关依法批准;二是市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为。详述如下:

1、征收土地方案已经有权机关依法批准

(1)征收土地方案的有权批准机关

从我国土地法律法规看,对于“征收土地方案”,《土地管理法》未予提及;《实施条例》虽规定了“征收土地方案”,但对其有权批准机关,却未作明确的划分。根据该等法律法规的条文规定,关于“征收土地方案”的有权批准机关问题,可以从三个方面进行推导:

1)根据土地利用总体规则,土地利用总体规划编制方案批准机关是“国务院”、“省、自治区、直辖区人民政府”以及“省、自治区、直辖区人民政府授权的设区的市、自治州人民政府”。

《实施条例》第八条规定,“全国土地利用总体规划,由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制,报国务院批准。”“省、自治区、直辖市的土地利用总体规划,由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制,报国务院批准。”省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划,由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制,经省、自治区人民政府审查同意后,报国务院批准。”“本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划,由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制,逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中,乡(镇)土地利用总体规划,由乡(镇)人民政府编制,逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。”《土地管理法》第21条规定,“土地利用总体规划实行分级审批。”“省、自治区、直辖市的土地利用总体规划,报国务院批准。”“省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划,经省、自治区人民政府审查同意后,报国务院批准。”“本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划,逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中,乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。”“土地利用总体规划一经批准,必须严格执行。”
从以上两个法条文义来看,“征收土地方案”所涉及的土地利用总体规划内容,“国务院”、“省、自治区、直辖区人民政府”以及“省、自治区、直辖区人民政府授权的设区的市、自治州人民政府”有针对不同情况的批准权限。

2)根据土地利用总体规划下被征收土地用途转化规则,农用地转用批准机关是“国务院”、“省、自治区、直辖区人民政府”以及“市、县人民政府”。

《土地管理法》第四十四条规定,“设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”“省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由国务院批准。”“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准。”由于征收拆迁中的“征收土地方案”必然涉及农用地转为建设用地方面的内容,根据本条规定,关于被征收土地的用途转化问题,“国务院”、“省、自治区、直辖区人民政府”以及“市、县人民政府”有针对不同情况的批准权限。

3)根据征地审批规则,区分被征收土地的性质和数量规定不同批准机关为“国务院”和“省、自治区、直辖区人民政府”。

《土地管理法》第四十五条规定,“征收下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。”“征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。”“征收农用地的,应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中,经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批,超过征地批准权限的,应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”由于征收拆迁中的“征收土地方案”除涉及农用地转为建设用地方面的内容外,亦必然涉及被征收土地的性质和数量等方面的内容,根据本条规定,关于被征收土地的最终权限问题上,只有“国务院”和“省、自治区、直辖区人民政府”有针对不同情况的批准权限。
《物权法》第四十二条第一款规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”结合本款规定并综合以上三个方面的推导,笔者认为,征收土地是国家为了社会公共利益的需要,将集体所有土地转变为国有土地的强制手段;根据《土地管理法》的规定,土地应由国家管理,实行土地用途管制,在合理划分征收土地审批权的前提下实行征收土地由国务院和省两级政府审批的原则。

(2)依法批准

在明确批准的“有权机关”之外,在“征收土地方案已经有权机关依法批准”这一项前提条件中,还有一个“依法”的限定条件。所谓“依法”,一是根据征收土地审批权限进行批准;二是根据征收土地的法定程序进行批准。对于征收土地审批权限问题,前已论及,不再赘述。
对于征收土地的法定程序问题,《土地管理法》、《实施条例》等未予明文,根据国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国办发明电[2010]15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》以及国土资源部发布的《关于进一步做好征地管理工作的通知》(国土资发[2010]96号)等行政规范性文件规定,征收土地前需要履行的法定程序大体有四:①第一步,发布拟征地通告。即由市、县级国土资源局(或土地管理局)在拟被征收土地所在地的村范围内发布拟征地通告,告知拟被征土地的村集体经济组织和村民有关拟征地范围、面积、补偿方式、补偿标准、安置途径以及征地用途等信息。该通告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围;②第二步,征询村集体经济组织和农民的意见。即由市、县级国土资源局(或土地管理局)会同所在的乡(镇)政府,就拟征地通告的内容征询村集体经济组织和农民的意见,有不同意见的应记录在案,根据村民委员会或村民提出的意见分别处理并协调解决。对补偿标准、安置途径、补偿方式有异议的,应告知拟被征地相对人有权提出听证申请,并依法组织听证市、县级国土资源局(或土地管理局)应将村民对拟征收土地的意见和听证的材料作为报批的必备材料归档上报。③第三步,地籍调查和地上附着物登记。即由市、县级国土资源局(或土地管理局)会同拟被征收土地的所有权人、使用权人实地调查拟被征土地的四至边界、土地用途、土地面积,地上附着物种类、数量、规格等,并由市、县级国土资源局(或土地管理局)现场填制调查表一式三份,由市、县级国土资源局(或土地管理局)工作人员和所有权人、使用权人共同确认无误后签字。市、县级国土资源局(或土地管理局)应将所有权人、使用权人签字的材料作为报批的必备材料归档上报。④第四步,拟订“一书四方案”组卷上报审批。即由市、县级国土资源局(或土地管理局)根据征询、听证、调查、登记情况,按照审批机关对报批材料的要求拟订“一书四方案”即:“建设用地说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供应土地方案”并组卷向有批准权的机关报批。
在上述四个程序中,前三个程序直接关涉到被征地拆迁人的切身利益。由于征地拆迁对被征地拆迁人的集体土地使用权、房屋及其不动产等根本利益将产生重大影响,强调被征地拆迁人在征地报批前的知情权、合理意见反馈权、听证权、财产确认权等非常重要,因为这不仅是行政机关依法行政的表现,而且将为后续征地拆迁工作打下良好的基础,确保社会关系的和谐稳定。实践中,由于土地管理部门工作不到位,相关省级政府把关不严,征地报批前,未遵照前述程序履行或全面履行有关职责,既不通告以征询村集体经济组织和农民的意见,对于征地过程中农民提出的合理要求也不予以妥善解决,以至不得已强行实施征地,甚至肆意侵害被征地拆迁人的财产权甚至人身权利,很难认为这是按法定程序“依法”进行。对于此情形下后续作出“责令交出土地”决定,笔者以为应该给予否定性评价。
综上所述,对于“征收土地方案已经有权机关依法批准”这一项前提条件,应全面、准确地理解为:“征收土地方案”已经由“国务院”和“省、自治区、直辖区人民政府”根据《土地管理法》、《实施条例》等法律法规的规定,在履行了征地前法定程序后依其法定权限进行了批准。

2、市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为

在征地获得批准之后,根据现行法律法规的规定,组织实施征地行为的直接行政主体为市、县人民政府,并由其土地管理部门负责具体实施。无庸置疑,本项前提条件旨在突出征地实施行为的程序合法性问题。
《土地管理法》第四十六条规定,“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十七条进一步规定,“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。”“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。”“征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。”“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”“国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”《管理条例》第二十五条规定,“征用土地方案经依法批准后,由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。”“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内,持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”“征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”
根据上述法律法规条文并结合《征收土地公告办法》等有关条文规定,归纳起来,征地实施程序主要有如下六个步骤:

(1)征收土地公告