山东省东营市人民政府


东营市城市供水管理办法

《东营市城市供水管理办法》已经市政府批准，现予发布。
市长 刘国信
二OO五年十一月七日
第一章总则
　　第一条为加强城市供水管理，促进城市供水事业发展，保障城市生活、生产用水和其他各项建设用水，根据国务院《城市供水条例》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条凡在本市范围内从事城市供水和使用城市供水的单位和个人，必须遵守本办法。
　　第三条本办法所称城市供水，是指城市公共供水和自建设施供水。
　　本办法所称城市公共供水，是指城市自来水供水生产经营单位以公共供水管道及其附属设施向单位和居民的生活、生产和其他各项建设提供用水。
　　本办法所称自建设施供水，是指城市的用水单位以其自行建设的供水管道及其附属设施主要向本单位的生活、生产和其他各项建设提供用水。
　　第四条市建设行政主管部门负责全市城市供水管理工作。市市政公用事业主管部门负责中心城区城市供水管理工作。各县区城市供水行政主管部门负责本行政区域内城市供水管理工作。
　　规划、环保、水利、卫生、城市管理行政执法、质监、物价、国土资源等部门应当按照各自职责，共同做好城市供水管理工作。
　　第五条城市供水工作应当坚持开发水源与计划用水、节约用水相结合，保障供水与确保水质相结合的原则。
　　第六条城市供水事业的发展，应当纳入国民经济和社会发展计划，确保城市供水与经济建设和社会发展相适应。
第二章城市供水水源
　　第七条市、县区人民政府应当组织规划、水利、供水和国土资源等部门共同编制城市供水水源开发利用规划，作为城市供水发展规划的组成部分，纳入城市总体规划。
　　第八条编制城市供水水源开发利用规划应遵循以下原则：
　　(一)从城市发展的需要出发，并与水资源统筹规划和水长期供求计划相协调；
　　(二)优先安排利用地表水，合理开采和利用地下水；
　　(三)优先保证城市生活用水，统筹兼顾工业用水和其他各项建设用水。
　　第九条市、县区环保部门应当会同规划、供水、水利、卫生、建设、国土资源等部门共同划定饮用水水源保护区，经本级人民政府批准后公布；划定跨县区的饮用水水源保护区，应当由有关人民政府共同商定并经市人民政府批准后公布。
　　第十条市、县区人民政府应当在饮用水水源保护区边界设立明显的范围标志和禁止事项的告示牌。
　　有关部门以及城市供水生产经营单位应当依据各自职责，加强对水源保护区的监督管理，共同保护饮用水源卫生，防止水源污染。
　　第十一条以河道、渠道地表水为饮用水水源的，沿岸两侧各500米的区域为地表饮用水水源保护区。保护区内禁止下列行为：
　　(一)排放生活污水、工业废水；
　　(二)倾倒、丢弃、堆放、抛散工业废物、垃圾、粪便和其他固体废物；
　　(三)采矿或者设立有害化学物品仓库及垃圾填埋场；
　　(四)设置水上娱乐设施、餐饮设施和装卸有毒物品的码头；
　　(五)新建、扩建、改建与城市供水设施和保护水源无关的建设项目；
　　(六)从事旅游、游泳和其它可能污染水源的活动。
　　第十二条以地下水为饮用水水源的，取水点周围半径1000米内为地下饮用水水源保护区。保护区内禁止下列行为：
　　(一)排放生活污水、工业废水；
　　(二)堆放垃圾、废渣或者采矿；
　　(三)设置渗水厕所、渗水粪坑、工业废井等污染源；
　　(四)新建、扩建、改建与保护水源无关的建设项目。
　　第十三条以水库为水源地的，水库周围2000米范围内的区域为水源核心保护区。在核心保护区内除遵守第十条规定和第十一条规定外，禁止下列行为：
　　(一)捕捞、放牧、停靠船只排筏；
　　(二)人工养殖、放养家禽；
　　(三)其他污染水质的活动。
　　第十四条水行政主管部门对其管理的作为饮用水水源的水库、河流、渠道以及输水渠道(管道)、泵站等附属设施，应当加强管理，确保安全运行。
第三章城市供水工程建设
　　第十五条城市供水主管部门应当根据城市供水发展规划，会同发展改革等有关部门编制城市公共供水工程年度建设计划。
　　第十六条城市供水工程的新建、改建、扩建，必须服从城市供水专业规划和年度建设计划。有关部门对建设项目进行审批时，应当事先征求城市供水主管部门意见。
　　第十七条城市供水工程的设计、施工和监理，应当委托持有相应资质证书的单位承担，并遵守国家有关技术标准和设计规范。
　　禁止无资质或超越资质证书规定的经营范围承担城市供水工程的设计、施工和监理业务。
　　第十八条城市供水主管部门参加城市供水工程的竣工验收。其中，用水单位自行建设的与城市公共供水管网连接的户外管道及其附属设施，城市供水生产经营单位应当参加验收。未经验收或者验收不合格的，不得投入使用。
　　第十九条城市新建、扩建、改建工程项目需要供水或者增加用水的，其工程项目总概算应当包括供水工程建设投资；其中需要增加城市公共供水用水量的，由城市供水主管部门统一组织城市公共供水建设。
　　城市供水工程建设资金采取国家投资、地方自筹、利用外资、受益单位投资、股份合作等方式筹措，逐步建立可靠稳定的城市供水工程建设投融资渠道。
第四章城市供水和用水管理
　　第二十条从事城市供水的生产经营单位，必须依法获得经营许可后，方可从事经营活动。
　　第二十一条城市供水生产经营单位应当按照国家规定的标准按时、不间断向用户供水。除遇有不可抗力外，未经城市人民政府批准，城市供水生产经营单位不得停止或者降压供水。
　　由于工程施工、设备维修等原因确需停止供水或者降压供水的，应当经城市供水主管部门批准并提前24小时发布通知，告知用水单位和个人。因发生自然灾害或紧急事故，不能提前通知的，应当在抢修的同时通知用水单位和个人，尽快恢复正常供水，并报告城市供水主管部门。凡不能间断用水的用户，应当自建贮水设施。
　　第二十二条城市供水生产经营单位供水水质必须符合国家有关的规定标准。
　　第二十三条城市供水生产经营单位应当建立水质检测制度，按照国家规定的检测项目、检测频率和有关标准、方法定期检测水源水、出厂水和管网水的水质，确保城市供水水质符合国家规定的标准。
　　城市供水生产经营单位的自检能力达不到国家规定或者不能自检的项目，应当按规定委托法定质量检验机构进行检测。
　　第二十四条城市供水生产经营单位应当按照国家有关规定设置管网测压点，做好水压检测工作，确保城市供水管网压力符合国家规定的标准。用水水压需要超过国家规定管网末端压力的，应自建贮水加压设备。
　　第二十五条城市供水生产经营单位应当按规定定期向城市供水主管部门报送供水水质、水压和水量等有关资料。
　　第二十六条城市供水主管部门应当依照国家有关规定对供水水质、水压进行监督管理，并定期向社会公布城市供水水质、水压结果。
　　第二十七条城市供水生产经营单位应当实行职工持证上岗制度。直接从事供、管水工作的人员，必须取得健康合格证后方可上岗。
　　第二十八条城市供水工程建设使用的各类涉水产品及制水所用的各类净水剂，应当符合国家或者行业产品质量标准和国家卫生规定，并应当在使用前按照国家、行业发布的检验方法进行检验；未经检验或者检验不合格的，不得投入使用。
　　第二十九条新安装或维修的城市供水管道及设备，投入使用前必须严格进行冲洗和消毒，经检验水质合格后，方可供水。
　　从事供水设施清洗消毒的单位必须取得卫生主管部门的卫生许可后，方可从事清洗消毒工作；清洗消毒人员，必须取得健康合格证后方可上岗。
　　第三十条凡开户使用或者增加城市公共供水的单位和个人，应当由城市供水主管部门核定用水指标后，到城市供水生产经营单位办理用水手续。其中，施工临时用水须由建设单位办理用水手续。
　　城市供水生产经营单位与用户应当签订供用水合同，明确双方的权利和义务。
　　用户过户、停止用水、恢复用水、变更用水性质等，必须向城市供水生产经营单位提出申请并结清水费后，方可办理相关手续。用户不得擅自变更用水性质。
　　第三十一条城市供水实行一户一表，水表出户，抄表到户，计量收费。
　　新建居民住宅必须在住宅单元的公共部位分户安装合格的计费水表。
　　非新建居民住宅应逐步按前款规定对计费水表进行出户改造。
　　第三十二条用水单位和个人应当按照用水量和水价标准按时缴纳水费。
　　用户没有正当理由或特殊原因连续两个月不缴水费的，城市供水生产经营单位可依据供用水合同并根据实际情况暂停供水。采取停止供水措施时，城市供水生产经营单位应提前2日通知用户。
　　第三十三条由于用户原因造成不能查抄水表的，在恢复正常抄表前，按照前3个月中最高月用水量计收水费；非用户原因水表故障不能计量的，按前3个月平均用水量计收水费，并及时恢复正常计量。
　　第三十四条禁止盗用或者转供城市公共供水。
　　盗用或者擅自转供城市公共供水的，由城市公共供水生产经营单位按照取水管径最大流量计收开启期间的水费。
　　第三十五条制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则。
　　城市供水价格的确定和调整，由城市供水主管部门提出书面申请，经物价部门审核并组织召开听证会后，报本级人民政府批准后执行。
第五章城市供水设施维护
　　第三十六条城市供水生产经营单位对其管理的供水专用水库、引水渠道、泵站、净水设施、输(配)水管网及其附属设施(阀门、消防栓等)，应当定期检查维修，确保安全运行。
　　第三十七条供水设施产权以城市供水生产经营单位设计安装的计费总水表为界。以户表计费的，以进入建筑物前阀门处为界。
　　水源侧的管道和附属设施由城市供水生产经营单位负责维护管理；另侧的管道及设施由产权人负责维护管理，或者有偿委托城市供水生产经营单位维护管理。
　　第三十八条禁止任何单位和个人擅自在规定的城市公共供水管道(渠)及其附属设施两侧保护范围内，挖坑取土或者修建建筑物、构筑物和堆放物品。严禁在供水设施附近进行采矿、爆破等一切危害城市供水设施安全的行为。
　　因工程建设需要在城市供水管道及设施安全距离范围内修筑建筑物、构筑物和堆放物品时，需经城市供水主管部门同意并采取保护措施后，方可施工。
　　第三十九条因工程建设确需改装、拆除或者迁移公共供水设施的，建设单位应当与城市供水生产经营单位商定改装、拆除或者迁移方案，并报城市规划行政主管部门和城市供水主管部门批准，同时采取相应措施后方可实施。
　　第四十条涉及城市公共供水设施的建设工程开工前，建设单位应当向城市供水生产经营单位查明地下供水管网情况。施工影响城市公共供水设施安全的，建设单位应当在开工前与城市供水生产经营单位商定相应的保护措施。
　　第四十一条禁止擅自将自建供水设施、管网系统与城市公共供水管网连接。
　　因特殊情况确需连接的，必须经城市供水生产经营单位同意，报城市供水主管部门批准，并在管道连接处采取必要的防护措施。严禁产生或者使用有毒有害物质的单位将其生产用水管网系统与城市公共供水管网系统直接连接。
　　第四十二条用户使用的计费水表，应当符合国家规定的技术标准并经法定检定机构进行检定。未经检定或者检定不合格的，不得安装。
　　用户或者城市供水生产经营单位对正常使用期内的计费水表计量准确度有异议的，可委托具有检测资质的计量机构进行检定，经检定水表符合国家规定的可以继续使用，因此发生的检定费等费用由异议方承担；计费水表不符合国家标准的，由产权人负责及时更换，并承担相关费用。
　　第四十三条城市二次供水设施产权单位负责二次供水设施的运行管理并保证供水水质符合国家饮用水水质标准。二次供水设施产权单位应当建立水质管理制度，配备专(兼)职人员，加强水质管理，定期进行常规检测并对各类储水设施清洗消毒。不能进行水质常规检测的，应当按规定委托法定质量检定机构进行定期检测。
　　第四十四条公用消防栓由城市公共供水单位负责安装和维护，公安消防部门负责验收、使用。
　　除火警外，任何单位和个人不得启用。对违反者，由城市供水生产经营单位按照最大流量标准计收开启期间的水费。
　　第四十五条禁止下列破坏城市供水设施或者危害城市供水安全的行为：
　　(一)私自启闭供水阀门；
　　(二)擅自移动、拆卸、损坏计费水表；
　　(三)盗窃供水井盖、阀门、管道等；
　　(四)在城市公共供水管网上直接装泵抽水；
　　(五)向城市公共供水设施排放污水、倾倒垃圾或向输水暗渠检查井内排放杂物，机动车辆在输水暗渠非路口地段通行；
　　(六)擅自从公共消防栓取水用水或者损坏公共消防栓；
　　(七)其他损害城市供水设施或者危害供水设施安全的行为。
第六章法律责任
　　第四十六条违反本办法规定，随意倾倒、丢弃、堆放、抛散工业废物和生活垃圾污染饮用水水源的，由县级以上环境保护部门责令清除，对单位处5000元以上50000以下的罚款；对个人处200元以下的罚款。
　　违反本办法规定，在饮用水水源保护区设立有害化学物品仓库及垃圾填埋场的，由县级以上环境保护部门责令拆除，对单位处10000元以上50000元以下的罚款。
　　第四十七条违反本办法规定，城市供水生产经营单位有下列行为之一的，由城市供水主管部门责令限期改正，并可处以1000元以上30000元以下的罚款：
　　(一)供水水质达不到国家或者行业规定标准的；
　　(二)未按规定进行水质检测或者委托检测的;
　　(三)未按规定上报水质报表的；
　　(四)城市二次供水设施的产权单位或者委托的管理单位，未按规定对各类储水设备进行清洗消毒的；
　　(五)不具备自检能力的城市二次供水设施的产权单位或者委托的管理单位以及从事城市供水深度净化处理的单位，未按规定将水样定期送检的；
　　(六)危害城市供水水质的其他行为。
　　第四十八条违反本办法规定，有下列行为之一的，由城市管理行政执法部门责令限期改正，并处以1000元以上20000元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由所在单位或者上级主管机关给予行政处分；造成损失的，应当依法承担责任：
　　(一)在公共供水管道上直接装泵抽水的；
　　(二)擅自在城市供水管道及设施安全距离范围内修筑建筑物、构筑物和堆放物品的。
　　第四十九条违反本办法规定，未获得城市供水经营许可，擅自从事生产经营的，由城市供水主管部门责令限期整改，并处以1000元以上10000元以下的罚款。
　　第五十条违反本办法规定，擅自占用或者损坏城市供水设施的，由城市供水主管部门责令限期退还或者恢复原状，并处以10000元以上100000元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。造成损失的，应当依法承担赔偿责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　第五十一条城市供水生产经营单位擅自停止供水或者未履行停水通知义务的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；给单位和个人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
　　第五十二条城市供水生产经营单位未按规定检修供水设施并拒绝城市供水主管部门监督检查，或者在供水设施发生故障后未及时抢修的，由城市供水主管部门责令限期整改，给予警告，依法给予行政处分；造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
　　第五十三条违反本办法规定，有下列行为之一的，由城市供水主管部门责令限期改正；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，其所在单位或者上级机关给予行政处分：
　　(一)无资质证书或者超越资质证书规定的经营范围承担城市供水工程的设计、施工、监理的；
　　(二)未按照国家规定的技术标准和设计规范进行城市供水工程设计、施工、监理的；
　　(三)违反城市供水发展规划及年度建设计划兴建城市供水工程的。
　　第五十四条违反本办法规定，有下列行为之一的，由城市供水主管部门或者授权的单位责令限期改正，可以处以罚款：
　　(一)盗用或者转供城市公共供水的；
　　(二)擅自将自建设施供水管网系统与城市公共供水管网系统直接连接的；
　　(三)产生或者使用有毒有害物质的单位将其生产用水管网系统与城市公共供水管网系统直接连接的；
　　(四)擅自拆除、改装或者迁移城市供水设施的。
　　第五十五条违反本办法规定，建设工程施工危害城市公共供水设施的，由城市供水主管部门责令停止危害行为；造成损失的，由责任方依法承担赔偿责任；情节严重的，经城市人民政府批准，可责令停业整顿；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，其所在单位或者上级机关给予行政处分。
　　第五十六条违反本办法规定，用水单位和个人未按规定安装计费水表的，由城市供水主管部门责令限期改正；逾期未整改的，对非经营性的处1000元以下罚款，对经营性的处5000元以下罚款。
　　实施危害计费水表行为的，由城市供水主管部门给予警告，责令停止违法行为并赔偿损失，可处10000元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第五十七条城市供水主管部门工作人员和有关部门人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章附则
　　第五十八条本办法自发布之日起施行。市人民政府1996年5月13日发布的《东营市东城供水管理暂行办法》同时废止。


剖析“立法寻租”现象
刘益华
（湖南文理学院 常德 410005 ）

摘 要 “寻租”这个话题大家都不陌生，但“立法寻租”这样一个隐蔽性强但对人们日常生活乃至国家社会经济发展影响极大的问题却没有得到应有的关注和批判。本文旨在通过分析我国现阶段“立法寻租”现象，商议解决对策，并由此引出立法上的一个根本性问题即立法的民主性，提出一些自己的思考。

关键词 立法 立法寻租 立法民主

“寻租”这个词语在当前学术界也算是个热门，在经济学界，“寻租”（rent ? seeking）又称“直接的非生产性寻利”（DUP）。“寻租”活动就是非生产性追求利益的行为，是利用行政和法律手段阻碍生产要素在不同产业之间自由流动和自由竞争的办法来维护或攫取既得利益的行为。 在中国，“寻租”的概念是和腐败联系在一起的，各种利益集团或个人通过贿赂等不正当手段干预公权力，以实现个人利益的最大化。

一、“立法寻租”问题的提出
在日常生活中，我们了解到的“寻租”现象一般都是“行政寻租”，即以直接的行政干预的方式来迎合利益集团的要求。对于更隐蔽的“立法寻租”现象我们关注得不多。事实上，这一现象并不是最近才出现的，我们国家政治经济现实状况决定了在过去一段很长时间内，“立法寻租”问题得不到关注。主要原因有四：一、党的一元化领导，强化了行政主导型社会，法律始终只被当作一种控制社会的手段，被行政吸收或者包容了，人们习惯于生活在“父母官”的庇护下；二、我们国家的立法体制自身的局限，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，按照宪法规定，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，“一府两院”由人大产生对人大负责受人大监督，可以说宪政架构是以“立法至上”为标准的，但是由于人大代表的产生过程的局限以及活动的非常设性，使得人大的权威大大降低，立法活动无法得到多数人的认同；三、长期以来国家落后的社会经济状况（特别是计划经济体制下的社会经济状况）决定了在在立法领域进行“寻租”的可能性不大，因为“寻租”这一问题通常是和市场经济、自由竞争联系在一起的。四、公共信息披露制度的缺失，国家对新闻出版活动实行了严格的审查制度，许多重要信息被以维护国家安全和社会稳定的名义而封禁起来，特别荒唐的是，对于立法活动这样本来应该具有最大公开度的活动也常常被封锁消息，很多法律都是在多数人不知情的情况下，“空降”而生的。


随着我国改革开放的不断深化，市场经济体制的不断完善，国家对经济主要是在宏观层面上进行调控。我们所熟知的宏观调控的手段主要有三：经济手段、法律手段和行政手段。法制建设在改革开放以后得到了空前重视，一大批法律法规被制定，每年还有很多法律法规被列入立法规划中。据统计，截至1994年6月底，全国各类现行有效的经济方面的法律法规和规章共计1581件，而其中1978年12月以前的仅有12件。 在经济一切“优先”的时代里，作为经济快速健康发展的必然产物和保障——法律也相应得到了大发展，立法 上的一举一动已经开始能影响到社会的利益分配格局，越来越多的个人和利益集团开始介入其中，企图通过各种手段干预立法活动，以从源头上为自己谋取最大利益提供“合法”的保障。

二、当前我国“立法寻租”现状及表现
在我国当前立法活动中，“立法寻租”现象主要表现在两个方面：一是部门“打架”、争权夺利；二是立法过程中强势集团的身影越来越多，而弱势群体和其他阶层处于被排挤边缘化的状态。
对于第一种，立法“部门化”的现象，很多人已经有所了解。部门之间互相争权夺利已经是公开的秘密，最典型的莫过于《公路法》中“开征燃油税”的问题以及《反垄断法》的起草。
1997年7月3日，八届全国人大常委会通过了《公路法》，提出“公路养路费改为燃油附加费”，拟于1998年1月1日起实施。但随后国务院提出的公路法修正案（草案），却两次未获人大常委会通过。1999年10月31日，九届全国人大常委十二次会议，最终通过了《公路法》修正案后，就不断传闻即将实施燃油税，但是又不断地宣布延后执行。至今将近5年时间过去，人大已两次换届，我们反而看不到出台的希望了。 其中的关键是各利益主体之间博弈所带来的平衡与再分配问题。 燃油税问题涉及到税务部门，交通部门，国家财政部，国家发改委，以及庞大的地方政府等各方的利益，都想把握改革的主动权，为了争夺《公路法》修正案的起草权，而争得不可开交。显然很大程度上，里面有“部门利益”在作祟。
从2004年开始，被看作市场经济重要指标的《反垄断法》加快了立法进程。然而，专家称这部呼声日高的法律“今年出台希望不大”。原因在于，国家发改委、商务部和国家工商总局都高调“问津”《反垄断法》的立法工作，造成“群龙无首”，使这部法律的出台受阻（1月11日《北京晨报》）。 《中国青年报》在谈到这个问题时，干脆用了“三个和尚没水喝”的比喻，《反垄断法》是中国八届、九届全国人大立法规划确定的立法项目，10年前就由原国家经贸委、国家工商总局起草形成了法律草案。难就难在大家抢着担，谁都想主导这个法案的起草。去年6月，在盛杰民教授的报告《警惕跨国公司在华限制性竞争行为》推出之后，国家工商总局迅速出台《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》；接下来的10


月，商务部又很快拿出了《中华人民共和国反垄断法(送审稿)》，并成立反垄断调查办公室，开展市场秩序的调查；如今，国家发改委又在发布的经济研究报告中把推动《反垄断法》出台当成今年的重点工作。 很显然，无利不起早，三部委这样的动作积极，就跟上述燃油税的问题一样，都想把利益的关键点掌握在自己手里。
这种部门行业间的立法圈利活动，绝对是一种“立法寻租”，立法腐败活动，对公共生活安全危害极大，它干扰了社会经济活动的正常进行，比如《反垄断法》这样一部规范市场经济的重要法律迟迟不能出台，对于构筑健康的国民经济体系是个重大妨害，同时它也浪费了宝贵的立法资源。
对于第二种“立法寻租”情形，也就是通常意义上的“立法寻租”，因为我们国家立法过程的透明度很不够，一般人很难详细了解其中的明细，对其中是否参杂了一些不好的因素也无从得知。不过有一个例子应该是可以拿出来佐证的。那就是2002年1月1日开始实施的《计算机软件保护条例》。这个条例把我国所有单位和个人，在未经授权的非商业使用软件的行为，“一刀切”地规定为非法，要加以处罚。 这种超级保护超越了WTO的标准，也超过了有关发达国家的软件保护水平。 有理由相信这个条例的通过其背后有不简单的原因。尽管到目前为止，仍然没有确凿的证据显示微软曾经对于新条例某些条文的修改产生过直接影响。但是，微软参与其中的美国商业软件联盟在中国各地召开软件法律保护巡回“研讨会”时经常出面的几位“讲师”，同时也是软件条例修改过程的主要参与者，则是不争的事实。
至于在其他领域内，比如汽车工业，房地产行业等，地方在制定汽车引进，房屋动拆迁等地方性法规时，其背后是否有一股强力在左右着则是很明显的。特别是在汽车工业领域，各个地方的保护主义是公开的，是用法律手段“合法的”对抗市场经济自由贸易的原则。房地产行业中，地方政府和开发商相互勾结，通过颁布法规规章，“合法地”以低廉的价格剥夺农民的土地然后高价倒卖出去，一切都是那么堂而皇之，强愈强、弱愈弱。而这种强势群体通过法律手段“合法”掠夺弱势群体的做法尤其应该引起我们的警惕。

三、“立法寻租”现象的根源
“立法寻租”现象的出现和蔓延，无论是部门“打架”、争权夺利，还是强势集团“合法”掠夺弱势群体，归根结蒂还是一个利益驱动的问题。
我们国家是人民民主专政社会主义国家，人们一般都会认为，政府是公共利益或者是全社会利益的代表，政府是由人民代表大会选举产生的，是代表广大人民直接行使国家行政权，理应为人民服务，而不会有个人利益、部门利益的问题。但是应该是什么和实际是什么却往往是两回事。在市场经济条件下，政府在代表着公共利益的同时，是否也带有自身特殊的经


济利益是个核心问题。而事实上，“从西方国家成熟的法治经验看，市场经济发展在一定程度上会加速利益群体的分化，导致多元利益主体格局的形成，政府在社会利益分配中承担的重要职责，就是通过政策制定实行价值的权威性分配，使社会利益在不同的利益主体之间保持相对平衡，从理论上讲，政府在市场经济条件下可以有自身的特殊经济利益难以成立。”
但是我国的实际情况是：在新旧体制转轨过程中，许多政府机关事实上默认了自身特殊经济利益的存在，并在实践中强化了这种默认，使政府内部的不同部门收入差距迅速拉开。这便使得各个部门千方百计要将各种可能获取的权利攥在手里，并且不断试图通过立法的形式保障或者扩大部门权力。因此出现比如电信部门制定的“霸王条款”，医疗卫生部门单方面公布的所谓“医疗事故鉴定处理的规定”，以及部门之间互相的争权等都不足为怪。这些被称为“立法腐败”的现象已非罕见，某些权力部门乘立法之机挟藏私货，将地方保护主义或者有利于其部门利益的内容写进法律、法规。难怪有学者会提出，对于这样的法律、法规人民不禁要问：依据这样的法究竟是治国还是治民？
但是我们应该清醒的认识到，无论是在民主社会、还是共和社会，政府作为国家权力的执行者，它的价值目标只能是公共利益。现在我们国家确实处在社会转型期，改革进入了攻坚阶段。最近国内舆论有一种不好的倾向，就是将一切在这一期间出现的问题都归结于社会正处于调整重新确立秩序的原因，从而在一定程度上默认了很多不合理不合法的事情，把改革当成了挡箭牌和掩盖物。但实际上，改革带来的社会转型并不必然转移政府的价值取向，政府应该做什么不该做什么这个大方向应该是不会变的。但如果有些政府部门以改革的名义，进行“圈地运动”，把自己所管辖的领域看成是其食利范围，或者把某些管理部门或者对象看作是自己的利益，通过立法的手段去维护它，甚至是利用这种权力去坑害或者打击竞争对手，这就严重背离了政府行政价值取向，也严重亵渎了法的精神。这样的情况，在一些涉及到专有、垄断性质的管理部门比较突出，比如烟草糖酒专卖行业，铁路运输行业以及劳动资质认证行业等。

“趋利避害”是人的本性，市场经济的大环境将人的“逐利”本性发挥得淋漓尽致。如何用最小的代价换取最大利益是人们始终关心的问题，按照马克思的说法，对于“资本家”而言，只要有300%的利润，他们就敢冒被杀头的危险。从最初的在“执法”过程通过贿赂等方式来逃避规则或降低规则的约束，到后来越来越多人开始意识到与其等法律法规出台后不时的去“公关”，还不如从一开始就直接介入游戏规则的制定过程中，于是“寻租”活动从“执法”领域开始扩展到源头“立法”领域来。新制度经济学理论认为，“个人既可以在既定的制度框架内专心于生产，也可以从规则制定者、立法者和政府机构中争取法律或规则的有利变动，以实现个人财富最大化，具体的途径取决于改变权力结构的相对成本。当成本


较低时，有影响的利益集团会影响制定一些使社会的生产能力之部分实现的经济制度。”
实际上在西方社会，企业等各种利益集团公开游说国会议员的活动都是公开的，美国商界各种利益集团和劳工组织对联邦政府和国会进行游说的费用每月高达1亿美元，年游说费用超过12亿美元，游说主要针对联邦政府预算议案、税收、医疗保险、贸易及环境保护等领域。 立法活动本来就是一个多方博弈的过程，在利益多元化的社会结构下，只有让所有受到影响的利益在立法过程中都能得到充分反映，才能在相互竞争的利益之间达成一种妥协，形成一种共识，才能保证公众对最终立法结果的认同和支持。
我们国家因为政治现实状况，一直都在宣扬普适的社会主义民主，始终不愿正面面对在立法、执政过程中的存在的问题。而事实上，对于我国这样一个“官商”历史悠久的国家，利益集团干预操纵政治的现象从来都没有断绝过，有理由相信在市场经济环境里，这一现象只会加多加重。但是，和西方社会不同，我们国家利益集团干预政治立法是隐蔽的不公开的，而且很多时候只是强势集团单方面的行为，其他的利益群体则被排斥在外。这种遮遮掩掩的行为的最大受害者其实就是社会的弱势群体，因为他们的诉求无法得到伸张，并且他们的权益往往被强势集团以合法的形式通过公权力加以掠夺。“立法寻租”或者说“立法腐败”严重损害了社会的公平正义理念，损害了人民政权的合法性，也是造成社会不稳定的一个重要因素。行政上的“执法寻租”影响的可能只是某个特定的人或群体，但是如果上升到立法高度的“寻租”活动，那其影响面将大大增加，特别是对于全国普适性的法律的立法干预，无疑将对社会生活的各个方面产生严重的负面影响。而且因为立法活动复杂性、周期长等特性，使得一旦出现问题，要纠正也不是件容易的事情。我们不禁要问：一小部分人通过“合法”手段攫取大部分人的利益，而聚集大量财富，这样的情况只会在什么样的国家才会存在？

四、立法民主公开是解决“立法寻租”问题的根本途径
“民主性”是立法的根本特性，法是公共意志的集中反映，或者也可以说是社会大多数人意志的反映。任何立法活动都应该得到社会多数人的赞同。因为现代社会的复杂性，公民直接立法的情况已经非常少见，除非是重大的涉及到宪法决议的问题，一般不会出现公民直接立法的情况，因为确实这样一种做法成本太高。所以世界上大多数国家都采用了代议制的民主立法模式，即由公民选出民意代表来代表他们行使立法权利。但是如此一来，民意代表是否能真正确实的将选民的意志反映出来则是一个很大问题。所以在这种情况下，就必须充分发挥立法“民主性”的本质属性，积极扩大民众参与立法的广度和深度，让法曝光于民众的视野之中，受到民众的监督。
我们知道，立法过程通常包括立法草案的提出、审议、表决、公布实施这四个阶段。由于我国人大会期比较短，而且代表大多是非专业人员，故在实践中情况是“当有关机构确定