湖南省株洲市人民政府办公室


株洲市人民政府办公室关于印发株洲市各级政府及部门负责人安全生产一岗双责实施办法的通知


各县市区人民政府、云龙示范区管委会，市政府各局委办、各直属机构：
　　《株洲市各级政府及部门负责人安全生产“一岗双责”实施办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　 　二○一一年三月二十二日


株洲市各级政府及部门负责人安全生产一岗双责实施办法


　　第一条　为加强对安全生产工作的领导，落实安全生产监管责任，根据《中华人民共和国安全生产法》、《湖南省安全生产条例》等相关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法适用株洲市行政区域内的各级政府（含乡镇、街道办事处，下同）及各级政府部门。
　　第三条　各级政府及其所属部门对安全生产工作实行“一岗双责”制度。各级政府负责人要负责分管工作范围内的安全生产工作；各级政府部门负责人按照“谁主管，谁负责”、“谁审批，谁负责”的原则，抓好分管工作范围内的安全生产工作。
　　第四条　各级政府的主要负责人是本行政区安全生产工作的第一责任人，全面负责本行政区的安全生产工作，并履行以下职责：
　　（一）抓好安全生产法律、法规、方针、政策及上级政府、同级党委安全生产工作决策、部署、指示的贯彻落实；
　　（二）将安全生产工作纳入本地区经济和社会发展规划，并组织实施；
　　（三）建立健全并落实政府安全生产工作责任制；
　　（四）将安全生产工作纳入政府的重要议事日程，及时研究解决本行政区安全生产工作中的重大问题；
　　（五）及时对本行政区的安全生产工作作出部署并督促检查；
　　（六）落实本地区安全生产控制指标并加强考核，建立约束、激励机制。
　　第五条　各级政府分管安全生产工作的负责人具体负责本行政区的安全生产工作，履行以下职责：
　　（一）组织实施安全生产法律、法规、方针、政策及党委、政府有关安全生产工作的决策、部署、指示，主持研究制定本行政区安全生产监管的办法和措施；
　　（二）受本级政府主要负责人委托，主持召开安全生产工作有关会议，研究和协调处理安全生产中的重要问题；
　　（三）组织并参加本行政区安全生产重要工作、重大活动；
　　（四）督促、检查本级政府部门和下级政府安全生产工作，责令有关单位和部门限期整改重大事故隐患；
　　（五）监控安全生产专项目标、控制指标运行情况，加强督促检查；
　　（六）督促安全生产监管机构加强自身建设，提高安全生产监管能力和水平；
　　（七）发生生产安全事故时，按规定启动本级政府生产安全事故应急救援预案。
　　第六条　各级政府分管其他工作的负责人在抓好分管工作的同时，要抓好分管工作范围的安全生产工作，履行以下职责：
　　（一）负责抓好安全生产法律、法规、方针、政策及党委、政府有关安全生产工作的决策、部署、指示在分管工作和部门的贯彻落实；
　　（二）坚持将安全生产工作与分管工作同时安排部署，同时组织实施，同时考核验收；
　　（三）督促分管部门认真履行工作范围内的安全生产监管职责，适时组织开展并参加安全生产大检查，协调重大事故隐患整治工作；
　　（四）分管工作范围内发生生产安全事故时，按规定赶赴事故现场，组织、协调事故抢险救援和善后工作。
　　第七条　各级政府部门的主要负责人是本部门、本系统安全生产工作的第一责任人，全面负责本部门、本系统的安全生产工作，履行以下职责：
　　（一）负责抓好安全生产法律、法规、方针、政策及上级有关安全生产工作的决策、部署、指示在本部门、本系统的贯彻落实；
　　（二）组织落实上级党委、政府和有关部门下达的安全生产专项目标任务，及时研究解决本部门、本系统安全生产中的突出问题；
　　（三）坚持将安全生产工作与本部门、本系统的业务工作同时安排部署，同时组织实施，同时考核验收；
　　（四）组织和领导本部门、本系统的事故隐患排查整治工作，对发现的重大事故隐患，督促制定整治措施并加以落实；
　　（五）明确本部门安全生产监管机构、人员，并改善其工作条件；
　　（六）本部门、本系统发生生产安全事故时，按规定启动本部门、本系统生产安全事故应急救援预案。
　　第八条　各级政府部门分管安全生产工作的负责人具体负责抓好本部门、本系统安全生产工作，履行以下职责：
　　（一）组织实施安全生产法律、法规、方针、政策及上级有关安全生产工作的决策、部署、指示，结合本部门、本系统工作实际，主持制定安全生产管理制度和措施；
　　（二）受本部门主要负责人委托，主持召开本部门、本系统安全生产工作会议，贯彻上级指示，分析安全形势，部署工作任务；
　　（三）组织本部门、本系统开展事故隐患排查整治工作，督促相关业务科(室、办)抓好安全生产工作，参加安全生产重要活动；
　　（四）督促、指导本部门、本系统安全生产监督管理机构加强自身建设，提高安全生产监管能力和水平；
　　（五）本部门、本系统发生生产安全事故时，按规定赶赴事故现场，组织开展事故救援和善后工作。

　　第九条　部门分管其他工作的负责人按照“谁主管，谁负责”的原则，抓好分管工作范围内的安全生产工作。
　　第十条　各级政府及其部门负责人都承担本行政区、部门的安全生产责任。对忽视安全生产工作，不履行或不正确履行安全生产职责，导致发生安全生产事故的；发生事故后隐瞒不报、谎报、拖延不报，或者不及时组织开展事故救援工作，导致人员伤亡和财产损失扩大的，按照有关法律法规的规定，给予相应处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。









　　摘要:“矜老恤幼”刑罚原则是我国古代刑法所确立的一项对老、幼年人犯罪,减免其刑事责任的定罪量刑指导准则。在我国传统的“尊老爱幼”思想指导下,历代王朝统治者为彰显其“仁政”大力推行该原则。我国现行刑法中较侧重于“恤幼”刑罚原则,对“矜老”刑罚原则却付之阙如。部分刑法学者也呼吁我国刑法立法要加大对老年人的保护力度,特别是对老年人犯罪后刑事责任的减免问题提出了诸多良策。2011年2月25日,刑法修正案(八)正式通过并颁布实施,对“矜老”刑罚原则作了初步规定,这标志着“矜老恤幼”刑罚原则在我国现行刑法中得以重生。


　　前 言

　　所谓矜老恤幼刑罚原则,指年老健忘的老龄人或年幼无知未成年人实施犯罪行为,刑法规定根据犯罪情节对其予以从轻、减轻或者免除处罚的刑事责任追究机制。“矜老恤幼”刑罚原则是我国古、近代刑法的一项重要原则。随之中华法系的坍塌,“矜老恤幼”刑罚原则渐次退出历史舞台,抑或部分残存于我国刑法之中。而今,我国现行刑法典中仅保留着关于未成年人减免刑罚的规定,然而对于老年人的相关规定却付之阙如。刑法修正案(八)中规定:“对已满七十五周岁的人不适用死刑;对未满十八周岁、被判五年有期徒刑以下刑罚的,免除其前科报告义务。”这意味着“矜老恤幼”刑罚原则在我国特色社会主义刑法理论中重获新生。

　　一、“矜老恤幼”刑罚原则的历史渊源

　　亘古至今,我国就有尊老爱幼的优良传统。儒家学说集大成者孟子曾言“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”,倡导的正是尊老爱幼的礼教。礼法合一,是中华法系的显著特征,礼在国家生活和社会生活的各方面都发挥着广泛的调节作用,礼对法的影响可谓源远流长。纵观我国刑法史,“矜老恤幼”已成为中华美德的法律表现。

　　(一)我国古代刑法中对老幼的体恤政策

　　1、西周时期 “耄悼犯罪减免刑罚”。“悼”又称“幼弱”,指未成年人,而“耄”则是指老年人。《礼记?曲礼上》载:“七十曰老,八十、九十曰耄,七年曰悼。悼与耄, 虽有罪, 不加刑焉。”也即八十岁以上老人和七岁以下儿童犯罪,不追究其刑事责任。《周礼?秋官?司刺》“三赦之法”规定:“壹赦曰幼弱,再赦曰老耄,三赦曰蠢愚。”按此规定,年幼儿童、耄耄老人违法犯罪,可依法赦免,不追究其刑事责任。①学界一般认为,这是根据现有资料可证明的中国刑法史上最早体现“矜老恤幼”原则的规定。中国历史上第一部比较系统、完整的成文法典《法经》中也记载,对老幼刑事责任的有特殊规定:“其减律略曰:罪人年十五以下,罪高三减,罪卑一减。年六十以上,小罪情减,大罪理减。”②也即,犯罪行为人犯罪时,未满十五周岁或已满六十周岁的,根据犯罪情节,可从轻、减轻处罚。

　　2、秦汉时期的“恤刑制度”。先秦儒家继承了周初统治者的思想,主张适用刑罚时要矜老怜幼,以体现仁恕之道。秦律规定,凡属未成年人犯罪,不负刑事责任或减轻刑事责任。在“德主刑辅”法制思想指导下,汉律同样贯彻了“矜老恤幼”原则,据《汉书》记载,汉惠帝即位时诏曰:“民年七十以上若不满十岁,有罪当刑者,皆完之。”即不满10 岁和70 岁以上者,犯罪当处肉刑的,改为较轻的完刑。汉景帝后元三年(公元前141 年) 诏曰:“年八十以上,八岁以下,及孕者未乳、师、侏儒当鞠系者,颂系之。”即对八十岁以上的老人,八岁以下的幼童,及孕妇、老师、侏儒等,在有罪监禁期间,给予不戴刑具的优待。汉宣帝元康四年(公元前62 年) 也下诏说:“自今以来,诸年八十以上,非诬告、杀伤人、它皆勿坐。”③ 即除诬告与杀人伤人罪外,八十岁以上老人犯罪都享有免于刑事处分的优待。

　　3、唐律的“矜老恤幼”思想。唐朝是我国封建社会鼎盛时期。唐律作为封建法律的集大成者,对老、幼年人的减免处罚,较之前朝规定的更加规范。唐律在“老小及疾有犯”条规定:“诸年七十以上、十五以下及废疾,犯流罪以下,收赎(犯加役流、反逆缘坐流、会赦犹流者,不用此律;至配所,免居作)”。 “八十以上、十岁以下及笃疾,犯反、逆、杀人应死者,上请;盗及伤人者,亦收赎(有官爵者,各从官当、除、免法) ;余皆勿论”。“九十以上,七岁以下,虽有死罪,不加刑(缘坐应配没者不用此律) ;即有人教令,坐其教令者;若有赃应备,受赃者备之。”④换言之,在唐代,十五岁至七十岁的人必须承担完全刑事责任;十五岁以下到七岁之间、七十岁以上到九十岁以下的承担相对刑事责任;七岁以下和九十岁以上的为无刑事责任能力之人。唐朝对老、幼年人的刑事责任的规定已经非常明细,将我国“矜老”、“恤幼”的思想发挥到了极致,成为后来的宋元明清诸朝封建刑律的楷模,这些朝代的刑罚制度基本上承继了唐律的有关规定,小有损益。

　　(二) 我国近现代刑法中“矜老恤幼”原则的特殊规定

　　1、晚清、民国时期,“老幼者犯罪后“怜恤”规定”。受传统法律思想的影响,我国近现代刑法中也有对老、幼年人“怜恤”的规定,如1911 年颁布的《大清新刑律》规定:“未满十六岁人或满八十岁人犯罪者,得减本刑一等或二等。”据此可知,《大清新刑律》将十六岁以下和八十岁以上归为减轻刑事责任的年龄阶段。国民党政府1928 年颁行、1935 年修正的《中华民国刑法》第18 条规定:“未满十四岁人之行为,不罚。十四岁以上未满十八岁人之行为,得减轻其刑。满八十岁人之行为,得减轻其刑。”第63 条规定:“ 满80 岁人犯罪者,不得处死刑或无期徒刑。

　　2、民主革命时期,“老幼者犯罪后减免处罚”。在革命根据地政权所颁行的一些刑事法规中,也规定了老、幼年人犯罪从轻处罚的内容,如1931年《赣东北特区苏维埃暂行刑律》规定:“未满十二或满八十岁人犯罪者,得减本刑一等或二等”。 1939 年《陕甘宁边区抗战时期惩治汉奸条例》规定:“犯第三条各款之罪,年龄在十四岁以下八十岁以上者得减刑或免除其刑。”

　　综上所述,我国自古以来就有对老、幼年人犯罪及其刑事责任问题的特殊规定。当然不容置疑,我国刑法史中关于老、幼年人刑事责任的特殊规定及其司法实践,存在着不容否认的合理因素。但矜老恤幼原则对我国古代精神文明和法律文化的发展还是起到了一定推动作用的,它有利于减少滥杀,培养尊老、怜幼的社会风气,这是值得肯定的。

　　二、现行刑法中“矜老恤幼”原则存在的必要性

　　鉴于老年人、未成年人刑事责任能力的特殊性,世界上许多国家的刑事立法上对老年人、未成年人刑事责任作了特殊规定。目前,世界上许多国家大都对犯罪的老年人、未成年人在刑法上设立减轻刑罚或其他从宽处理的条款。我国现行《刑法》也在第十七条,第四十九条对未成年人实施犯罪行为做了减免刑罚和不适用死刑的规定,但是,在我国刑法修正案(八)未颁布实施之前,对老年人实施的犯罪行为没有做减免刑罚和不适用死刑的规定;对未成年人实施犯罪行为后如何重新正常回归社会没有做相应的规定。因此,“矜老恤幼”原则的缺失成为我国现行刑法理论的一大缺憾。

　　(一)老年人的刑事责任追究,“矜老”原则缺位

　　“矜老”的体现,莫过于对其刑事责任的减免作出适当规定。刑法学界普遍认为,老年人犯罪应当适用减免刑罚和不适用死刑的规定。“我国现行刑法没有关于老年人犯罪刑事责任的特殊规定。在我们看来,这是一个缺陷。”部分学者撰文论证对老年人犯罪给予特殊处理的科学性和合理性并提出我国刑法对老年人犯罪应当坚持“矜老”原则的理由:其一,在司法实践中,我国对老年人犯罪从宽处理,是出于革命的人道主义,不使这些人死于狱中。其二,是由于这些罪犯刑事责任能力的实际状况所决定的。随着年龄的增长,由于身体和精神健康状况等原因,人的刑事责任能力呈逐渐减弱,直至最终丧失发展趋势。其三,现代刑罚目的决定了对老年人犯罪应予从宽处理。人到古稀之年,神智模糊,对适用某些刑罚,丧失了改造的意义,同时还会失去社会同情。其四,是刑罚经济性需求。人到古稀之年,劳动能力丧失。在这种情形之下对其予以关押,不但不能创造社会价值,而且反而成为社会的负担。⑤

　　老年人犯罪,除与未成年人犯罪、中青年犯罪和其他各类犯罪有共同的主客观原因外,还有其一定的特殊原因,主要有两方面的原因:一方面,医学研究证明,从生理上看,进入老年期后,人的许多器官和组织均有相当程度的萎缩现象,判断能力下降,控制自己行为的能力减弱,记忆力衰退,反应变得迟缓均属正常现象,因此,老年人在特定情况下可能实施违法犯罪行为。另一方面,老年人心理上容易产生孤独感和失落感,进而表现出固执、偏狭、自我中心、易被激怒的心理特点,因而有时会因琐事而感情突然爆发并实施犯罪。⑥笔者认为,目前各国对刑事责任年龄都有了明确的规定。我国针对行为人的在生理初期、中期实施犯罪行为应负刑事责任或不负刑事责任,从正面做了积极的规定。但是就一个人完整的生命周期而言,生理晚期的刑事责任状态未被纳入刑法调整范畴。然而生理周期的事实情况却是,人到老年,人的许多器官和组织均有相当程度的萎缩现象,判断能力下降,控制自己行为的能力减弱,记忆力衰退,反应变得迟缓。因此,我们不能否认老年人在犯罪的原因和动机,行为人的责任能力状况,犯罪的类型以及承受刑罚和接受改造等方面,都有着不同于其他成年人犯罪的特点,因而我们有必要像对待其他弱势群体(如未成年人、妇女) 一样,将老年人作为刑事责任能力减轻者,在刑罚处罚上给予适当的宽宥。基于此,刑法修正案(八)中规定:“对已满七十五周岁的人不适用死刑;.....”。这一规定虽然并未对老年人的具体刑事责任能力进行详细的划分,也未对老年人犯罪后刑事责任的作出明确的状态认定。但是从现实意义的角度考虑,这一规定对宽免老年人刑事责任开了先河,为以后司法实践中根据具体的犯罪情节宽免老年人刑事责任提供了法律依据,也为我国标榜文明、优良传统,夯实了“矜老”的法律基础。

　　(二)未成年人的刑事责任追究体系,“恤幼”原则不完善

　　作为法律的主体,未成年人具有自身的特殊性,需要社会的特殊保护,尤其需要立法者、社会制度及司法制度的特殊保护。现行刑法在践行“恤幼”原则方面,较之79刑法对未成年人的犯罪及其刑事责任的规定有些许进步,主要包括以下两个方面:其一,将已满14岁不满16岁未成年人负刑事责任的范围予以明确合理地规定。79年刑法第14条第2款规定:已满14岁不满16岁的未成年人,犯“杀人、重伤、放火、惯窃罪或者其他严重破坏社会秩序罪”应当负刑事责任。在多年的司法实践中,对于该款的“杀人、重伤”是限于故意犯罪还是也包括过失犯罪,尤其是对于“其他严重破坏社会秩序罪”如何理解与把握,往往产生不同的主张,因而影响了司法统一和对未成年人的特殊保护。有鉴于此,97年刑法第17条第2款明确规定:已满14周岁不满16周岁的人,犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的,应当负刑事责任,从而使已满14岁不满16岁未成年人负刑事责任的犯罪范围明确具体和比较合理,解决了原来立法所造成的司法中的歧见,进一步贯彻了罪刑法定原则,强化了对未成年犯罪人权利的法律保护。其二, 97年刑法删除了79年刑法中关于对已满16岁不满18岁的未成年人可以判处死刑缓期两年执行的规定,即对不满18岁的未成年人在任何情况下都不得判处死刑,包括不得判处死刑缓期两年执行。这就彻底贯彻了对未成年犯罪人不适用死刑的原则,从而与中国近年来参加的有关国际公约的规定相符,也充分体现了中国刑法的人道主义精神与对未成年犯罪人生命权利的依法保护。⑦上述规定反映了我国在刑事立法和刑事司法方面,坚决贯彻、体现未成年人刑事责任“恤幼”原则。总体而言,我国刑事立法无论是从实体法和程序法规定方面,还是从刑法总体政策、定罪政策、刑罚政策、处遇政策和诉讼机制方面,对未成年人的保护问题考虑的还是比较周全。但是我国现行刑法在对未成年人犯罪的特殊处遇的内容仍受到个别条文规范方式的限制,如《刑法》第一百条规定的前科报告制度就没有对未成年人的保护做好相应的衔接配套规定,限制甚至抵消了对未成年人的保护力度。

　　为了保证从事特定职业、行业的人员的纯洁性,《刑法》第100条设定了前科报告制度:“依法受过刑事处罚的人,在入伍、就业的时候,应当如实向有关单位报告自己曾受过刑事处罚,不得隐瞒。”根据这一制度,受过刑罚处罚的人,在入伍、就业时,应当如实报告。报告后,不符合录用、入伍标准的,就自动失去资格。一些没有特殊要求的行业、职业,用人单位可以根据其所犯罪行的大小及现时的表现情况,决定是否录用。对于应当报告而不报告的,如果法律明确规定禁止此类人员从事特定职业、行业或入伍的,有关单位应取消其已取得的职业或资格;法律未作特别要求的,用人单位可以将之作为解除工作关系的理由予以辞退。由此可见,前科报告制度必然会给曾经犯罪者造成某些权益的丧失、资格的限制和名誉的损害,在这一层面上,它具有延缓犯罪者回归社会进程的负面影响。未成年人犯罪往往是因一时过错而误入歧途,对其加以处罚的目的也是重在教育,应尽力为其铺就回归社会之路。因此,世界上许多国家的未成年法都对未成年人时受到有罪判决的效力作了特别规定,即实行消灭前科制度,也称取消刑事污点制度。其法律后果是:当事人在法律上应视为没有犯过罪的人,在就业、求学与担任公职等方面应与其他公民享有同等的待遇。刑法修正案(八)中规定:“对未满十八周岁、被判五年有期徒刑以下刑罚的,免除其前科报告义务。”对于这一规定,我们认为,这是我国刑事法吸收国外先进理念、制度实现法治现代化的一大标志。这为促进未成年人罪犯的改造及巩固教育改造的成果,消除未成年人罪犯重新步入社会时的内心阴影,重树立信心、焕发人生希望,减少其再犯可能性发挥着重要作用。

　　基于传承中华尊老爱幼的传统美德与实现国民对老年人犯罪减免刑罚和不适用死刑、进一步完善未成年人犯罪宽缓刑罚政策的内心诉求,我国刑法修正案(八)第一条规定:在刑法第十七条后增加一条作为第十七条之一:“已满七十五周岁的人故意犯罪的,可以从轻或者减轻处罚;过失犯罪的,应当从轻或者减轻处罚。”第三条规定:在刑法第四十九条中增加一款作为第二款:“审判的时候已满七十五周岁的人,不适用死刑,但以特别残忍的手段致人死亡的除外。”第十九条规定:在刑法第一百条中增加一款作为第二款:“犯罪的时候不满十八周岁被判五年有期徒刑以下刑罚的人,免除其前科报告义务。”至此,“矜老恤幼”刑罚原则在我国特色社会主义刑法理论中重获新生。

　　钟文灿，攸县人民检察院党组成员副检察长

　　尹奇平，攸县人民检察院反贪局干警

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