扩大农民有序的政治参与推进农村基层民主政治建设

中共扬州市邗江区委党校 李 彦


十六大报告强调：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。”十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》再次强调了这一问题。在新形势下，扩大农民有序的政治参与，是坚持和完善社会主义基层民主制度的有效途径，是建设社会主义农村政治文明的重要内容，也是我们贯彻落实十六届四中全会精神、加强执政能力建设的具体体现。
一、扩大农民有序的政治参与的重要性和必要性
农民的政治参与是指农民依法通过一定的程序和方式参加政治活动，直接或间接地影响政治决策的行为。它是政治关系中农民政治权利得以实现的重要方式，反映着农民在社会政治生活中的地位和作用。随着市场经济的发展和社会主义基层民主政治建设的不断深入，农民的民主意识和政治参与意识日益增强，农民政治参与的重要性不断显现。
（一）扩大农民有序政治参与有利于保证我国基层基本政治制度的巩固。
宪法规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，”“中华人民共和国的一切权力属于人民”。在现实的基层政治生活中应坚持和完善这一基本原则，使地方人民代表大会更为快捷、准确、全面地反映基层农民群众不断变化的要求。在农村社会各类基层组织中，要充分发挥农民群众直接参与管理的作用。
（二）扩大农民有序政治参与有利于地方人大工作的科学化和民主化，同时还能有效提高人们的政治认同感。
我国是人民真正当家作主的国家，人民代表大会制度是集中体现“主权在民”这一原则的根本制度。农民有要求政务公开的权利。让农民对基层政府、组织的决策和运作有更多的了解，是人民当家作主的一个基本标志。只有让农民享有充分了解基层政府作出各种重大问题的决定的过程以及法律法规和政策的执行情况，才能为他们参政议政提供基本条件，更好地保障他们所应当享有的政治、经济、文化以及人身权利。从而在现实农村政治生活中采取理智的政治行为，形成稳定、和谐、有序的农村政治关系和政治局面。同时，扩大政治参与还可以让农民受到民主法治的熏陶，避免地方人大代表对自己角色意识的漠视和遗忘。时刻倾听农民群众的呼声，忠实反映和代表农民群众的意志和利益，是地方人大及其常委会的“天职”，是地方人大工作的出发点和归宿。
（三）扩大农民有序的政治参与，是加强农村基层民主建设、强化农村基层基础工作的重要内容
农村基层民主是社会主义民主最广泛的实践。党的十六大指出，“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。”参与自身利益相关事务的决策与管理，是农民政治参与的最基本的目的。农村基层民主、自治制度的完善，将有助于推进农民的政治参与和整个国家的民主政治建设，有助于强化农村基层基础工作。所以，我们要加强农村基层民主建设，健全农村基层自治组织和民主管理制度，扩大农民自己管理自己事务的范围，切实维护基层农民群众的民主权利。十六大、十六届四中全会和2004年1 0月2日胡锦涛同志同北京市基层干部座谈时的重要讲话都明确指出，要大力推动基层各项民主制度的贯彻落实，坚持和完善基层政权，基层群众性自治组织、企事业单位的民主管理制度，坚持和完善政务公开、厂务公开、村务公开等公开办事制度，保证基层群众依法行使选举权。知情权、参与权、监督权等民主权利。
（四）扩大农民有序的政治参与，是坚持和完善人民代表大会制度、推进地方人大工作创新的重要方面
扩大公民有序的政治参与与坚持和完善人民代表大会制度是相辅相成、互为促进的。一方面，人民代表大会制度是公民参与政治的最重要的方式，其确立和发展，为满足人民群众的政治参与要求，实现人民当家作主的宪法理念提供了重要保证。正如胡锦涛同志在首都各界纪念全国人大成立5 0周年大会上的讲话指出：“我们要抓住坚持和完善人民代表大会制度这个重要环节，进一步健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。”另一方面，扩大农民有序的政治参与是地方人大工作的题中自有之义，是当前推进地方人大工作创新的重要着力点。目前不少地方人大及其常委会都在积极开展这方面的探索创新，积极拓宽农民有序参与政治的渠道，特别是在价格听证，旁听会议等方面，均有积极的效果和良好的反响。地方人大作为基层人民的代议机关，理应在扩大农民有序的政治参与进程中做出积极贡献，并以此完善人民代表大会制度、推进地方人大工作的创新。
二、扩大农民有序的政治参与应坚持几个原则
（一）坚持党领导的政治参与原则
在建设中国特色社会主义政治文明的过程中，要坚持在中国共产党的领导下，依照宪法、法律的规定，有序地扩大农民的政治参与，使其制度化、规范化和程序化。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，也是中国人民和中华民族的先锋队，共产党的领导是我国宪法所规定的基本原则，党的领导是人民当家作主，实现基层群众有序政治参与的保证。对于党的领导与农民政治参与的关系问题，党的十六大作出了明确的回答：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”
（二）坚持法治化的政治参与原则
扩大参与、健全法治与确保社会政治稳定三者是相辅相成的，政治参与只有在一个稳定而有序的社会中才能健康地扩大，一个稳定而有序的社会则离不开有效的法治，而法治的真正实现又有赖于政治参与的扩大。只有这三个方面协调发展，才能使预期的政治发展目标得以顺利实现。所以，扩大农民有序的政治参与，必须以法治为基础，依法、有序地进行，注重规则和程序，而不能随心所欲、无法无序。历史经验证明，无序无法的政治参与方式将会使社会付出较高的发展成本，对社会的稳定、和谐造成消极的影响。
（三）坚持渐进式的政治参与原则
扩大农民有序的政治参与，必须遵循积极，稳妥。渐进的原则，既要坚定不移、积极推进，又要脚踏实地、循序渐进，既要防止急躁冒进，又要防止止步不前。”。“扩大”，即在完善现有的政治参与方式的基础上，要不断探索出新的政治参与形式和政治参与方式，它既有“量”上的要求，也有“质”上的要求；而“有序”，即指“依法”。依法是有序的必然方式。要做到“有序”，就必然要“依法”。“扩大”只能是逐步扩大、稳步扩大，不急于求成；“有序”则要求“依法”，包括依宪法、依实体法、依程序法等。“扩大”与“有序”是紧密相联、缺一不可、相互促进的，“扩大”要求“有序”，“有序”利于“扩大”，两者既有数量上的要求，也有质量上的要求，既是为了“防乱”，也是为了实现“民主法制化”的目标。
三、建立健全扩大农民有序的政治参与机制，不断提高发展社会主义基层民主政治的能力
建立健全扩大农民有序的政治参与机制，是今后我国基层民主政治建设的重点，也是提高发展社会主义基层民主政治能力的重要内容。目前我国在推动农民政治参与方面做了许多工作，也积累了一些经验，但在实践中仍存在不少问题，主要表现在：农民的政治参与意识不够高，参与的领域不够广、参与的程度不够深、参与的机制和有关法律法规还不尽完善，而且现有的参与中动员型参与多于自觉型参与、情感型参与多于理性化参与。按照十六大和十六届四中全会的精神，要做到农民有序、广泛的政治参与，就必须建立健全农民政治参与机制，通过立法手段推动农民政治参与的进程，通过具体的制度设计、制度创新、制度安排，保障农民的知情权、选举权、参政权、监督权，使农民的政治参与成为一个具体、有序的行动过程。
（一）建立健全村务公开制度，保证农民的知情权
知情权是农民基本的政治权利。坚持信息公开制度，保障农民的知情权，是农民有序政治参与的前提条件，也是建设社会主义基层民主的基础工作。列宁曾说过：“没有公开性而来谈民主是很可笑的”。十六大明确提出了“认真推行政务公开制度”的要求，十六届四中全会也提出了“坚持和完善政务公开、厂务公开、村务公开等办事公开制度，保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利”的明确要求。落实农民的知情权，主要落实农民的政策知情权、决策知情权、个人权益知情权。尤其要把中央、国务院关于农民减负和关于“三农”问题的政策贯彻到千家万户，不能对中央的政策进行封锁和“截留”，致使中央有关减轻农民负担的措施难以落实到位。今后要通过各种媒体加大对中央政策的宣传力度，让农民掌握中央的减负政策精神，监督基层政府做好减负工作。
（二）建立健全选举制度，维护农民的选举权
选举权是农民有序参与政治的基本政治权利，是体现农民当家作主的直接形式。根据马列主义的一贯主张，无产阶级国家代表机关必须建立在真正普遍、平等、直接和无记名投票选举的基础上。今后随着民主政治的推进，逐步扩大直接选举的范围，并充分考虑农民在总人口中的比重，对选举法第十三条：“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。”和第十四条：“省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配”的显失公平的规定进行修正，并对代表候选人的身份进行正确界定，保证全国及省、市人大中有一定比例的基层农民代表，在涉及“三农”问题的重大决策中，能听到更多基层农民的声音。在村委会选举中，也要建立一个公正的民主选举制度，正确处理加强党的领导、充分发扬民主和严格依法办事的关系，逐步淡化对选举的行政干预，尊重群众的民主意愿，真正实行村民直接民主选举，保证把那些政治素质好、组织能力强、威信高、群众信得过的人选到村委会领导岗位上来。通过选举，让农民把自己利益的代言人选为人大代表，并借助正常的法律运作方式表达和实现农民利益。
（三）建立健全监督制约机制，保障农民的监督权
农民的监督权是宪法赋予农民的政治权利的重要组成部分。农民享有和行使监督权是农民有序参与政治的重要方面，其有利于克服官僚主义和不正之风，提高工作效率，有利于维护国家集体利益和农民的合法权益。事实说明，权力失去制约和监督，必然导致滥用和腐败。目前村级财务混乱已成为一些地区群众信访的热点。财务混乱助长了农村乱收费、乱集资、乱摊派，加重了农民负担。各地要根据法律和政策，深化村务公开工作。党支部不仅对村委会负有领导责任，而且也对村务公开负有监督责任，要依法依纪对损公肥私、中饱私囊、任意加重农民负担的人和事进行严肃查处，提高监督的公信力，增强农民对减负工作的信心。农村基层干部要自觉接受人民群众的监督，对人民负责，真正做到“权为民所用，情为民所系、利为民所谋”。基层人大也要积极引导和指导农民群众进行监督。
（四）建立健全民主评议代表制度，确保农民发言权
积极组织农民开展民主评议代表活动是加强基层民主建设的必由之路。根据《代表法》、《组织法》关于“代表受原选区选民或者选举单位的监督”的规定，要积极开展镇人大代表向选民述职和民主评议代表活动，真正让平时的“评议者”走上被评议之席，直接接受选民的公开监督、评议。通过民主评议代表，提高了镇人大代表参政议政能力。在代表述职之后，对代表进行面对面评议，一方面使广大选民对自己选出的代表有一个较为全面的了解；另一方面也体现了人民代表自觉接受选民监督，这也是推进基层政治文明的具体实践，有利于不断提高人大代表的政治责任感和参政议政能力。
扩大农民有序的政治参与，是一个既积极主动又稳步推进的过程。我们要以“三个代表”重要思想为指导，从实际出发，与时俱进，积极扩大农民有序的政治参与，坚持和完善人民代表大会制度，不断提高发展社会主义基层民主政治的能力，努力构建农村社会主义和谐社会，为全面建设小康社会营造良好的社会政治环境。

参考文献：
1、胡 健：《选举法、地方组织法修改：循序渐进地推动政治文明建设》，《人大研究》2005年第4期
2、赵久合：《扩大公民有序的政治参与，积极推进政治文明建设》，《北京人大》2005年第7期
3、陈秀清 陈阿芳：《加强新形势下乡镇人大主席团工作的实践和探讨》，泉州人大网，2003年12月1日
5、王憨群 聂治堂 田东良等：《基层人大工作与政治文明建设大家谈（16则）》，《人大研究》2004年第1期
6、薛祖亮：《地方人大要大力推进社会主义民主政治的发展》，《理论前沿》2004年第8期
7、孙宝强 刘邦卫：《加强基层党组织执政能力建设的思考》，《江苏省社会主义学院学报》，2005年第3期
8、《村民委员会组织法》系列专题讲座，人民出版社出版
9、十六大报告、十六届四中全会决定
江苏省南京市人大常委会


南京市人民代表大会常务委员会关于修改《南京市城镇房屋权属登记条例》等20件地方性法规的决定


（2010年10月28日南京市第十四届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过 2010年11月19日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准）



南京市第十四届人民代表大会常务委员会第十九次会议决定：

一、对下列法规中明显不适应社会主义市场经济和社会发展要求，与上位法规定不一致和法规之间不协调的规定作出修改

（一）南京市城镇房屋权属登记条例

1.增加一项，作为第六条第八项：“法律法规规定的其他登记。”

2.将第十二条第一款修改为：“委托代理人申请登记的，应当提交委托人的身份证明和授权委托书以及代理人身份证明。代理境外委托人登记的，提交的委托书应当按有关规定经过公证或者认证。”

3.删去第十三条。

（二）南京市鼓励和保护台湾同胞投资条例

将第十六条第一款修改为：“台湾同胞投资者投资举办下列行业的生产性企业，按照国家有关规定享受税收优惠：

“（一）机械制造、电子工业；

“（二）能源工业（不含开采石油、天然气）；

“（三）冶金、化学、建材工业；

“（四）轻工、纺织、包装工业；

“（五）医疗器械、制药工业；

“（六）农业、林业、畜牧业、渔业和水利业；
　　“（七）建筑业；

“（八）货物运输业；

“（九）直接为生产服务的科技开发、地质普查、产业信息咨询和生产设备、精密仪器维修服务业；

“（十）经国务院税务主管部门确定的其他行业。”

（三）南京市水资源保护条例

1.将第十五条第一款第二项修改为：“设置水上餐饮、娱乐设施（场所），新建、扩建码头、砂场、船厂、水上加油站等污染水源的建设项目；”

2.增加一项，作为第十五条第一款第三项：“在水域内采砂、取土；”

3.将第十五条第一款第五项修改为：“使用高毒高残留农药，设置畜禽养殖场；”

4.将第十五条第二款第一项修改为：“从事采矿、采石、爆破等活动；”

5.将第十五条第二款第三项修改为：“在水体放养畜禽；”

6.将第十五条第二款第四项修改为：“从事运动、旅游等可能污染饮用水源的水上经营活动；”

（四）南京市种畜禽管理条例

1.将第十三条第二款修改为：“《种畜禽生产经营许可证》由生产经营单位和个人向所在县、区或者市人民政府畜牧行政主管部门提出申请，经受理部门初审后，按下列权限核发：

“（一）畜禽繁殖场（户）、父母代种畜禽场（户），由市人民政府畜牧行政主管部门核发；

“（二）专门从事种畜禽经营的单位和个人，由所在县、区人民政府畜牧行政主管部门核发。”

2.将第十三条第三款修改为：“《种畜禽生产经营许可证》应当注明品种（品系）、代别和有效期。《种畜禽生产经营许可证》的有效期为三年。”

3.将第十三条第四款修改为：“《种畜禽生产经营许可证》的申请应当在供种或者经营前六个月提出，发证部门应当在收到申请之日起三十日内组织验收并给予书面答复，验收合格的在二十日内核发《种畜禽生产经营许可证》。”

4.删去第十三条第六款。

5.将第二十一条修改为：“从事家畜人工授精的人员，应当取得相应的国家职业资格证书。”

6.将第二十四条修改为：“违反本条例第十七条规定，非法从事商品代苗畜禽经营的，由市人民政府畜牧行政主管部门责令改正，没收违法所得，并可以处违法所得一至二倍的罚款。”

（五）南京市公路路政管理条例

1.删去第十三条第一款。

2.将第三十一条第三项修改为：“未按照国家、省规定缴纳公路路产损失赔（补）偿费用的；”

（六）南京市蔬菜基地管理条例

将第二十一条第一款修改为：“经批准征用的蔬菜基地一年以上不使用的，由蔬菜主管部门按每年每亩收取产值二至三倍的土地荒芜费。连续两年以上不使用的，按规定收取荒芜费，由县级以上人民政府按规定无偿收回，并向原批准征用机关备案。”

（七）南京市机动车维修市场管理条例

1.将第八条修改为：“机动车维修经营者设立分支维修机构、连锁店的，应当依照本条例第五条、第六条、第七条的规定办理行政许可手续。”

2.将第九条修改为：“机动车维修经营者变更作业场所以及停业、歇业的，应当依法办理有关手续，并向当地的机动车维修管理机构备案。”

3.将第二十九条第四项中的“每车次处以五百元以上一千元以下”修改为“处以一千元以上五千元以下”。

4.将第二十九条第六项修改为：“伪造、倒卖、转借机动车维修竣工出厂合格证的，收缴其非法证件，责令改正，没收违法所得，并处以二千元以上一万元以下的罚款。”

（八）南京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定

1.将第六条修改为：“任何单位或者个人，不得非法生产、储存、销售烟花爆竹。”

2.将第七条修改为：“经由道路运输烟花爆竹的，应当经公安部门许可，并遵守有关法律法规的规定。”

3.将第九条修改为：“违反本规定，在禁止燃放烟花爆竹地区燃放烟花爆竹的，非法生产、运输、销售或者携带烟花爆竹的，依据国务院《烟花爆竹安全管理条例》予以处罚。”

4.将第十一条修改为：“违反本规定，构成违反治安管理行为的，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成财产损失或者人身伤害的，依法承担民事责任。”

（九）南京市蔬菜使用农药管理规定

1.将第十七条第二款修改为：“蔬菜批发市场、各类集贸市场举办单位或者其经营服务机构和超市等其他经营蔬菜的单位，应当设立蔬菜农药残留量检测点，建立检测制度，对进入市场的蔬菜进行抽样检测。发现超标蔬菜，应当要求并督促经营者就地销毁，拒不销毁的，或者有其他严重情节的，应当及时将超标蔬菜的检测结果及其经营者通知当地工商行政管理部门，将超标蔬菜及其经营者的情况予以公示，并向农业行政主管部门报告。”

2.将第二十六条修改为：“违反本规定第十二条规定的，由农业行政主管部门责令改正，给予警告，其中销售国家明令禁止生产或者撤销登记的农药的，没收违法所得，并处违法所得一倍以上十倍以下的罚款；销售本市禁用的其他农药的，没收违禁农药和违法所得，可以处以一千元以上一万元以下的罚款。”

3.将第二十七条修改为：“违反本规定第十七条规定的，依据《中华人民共和国农产品质量安全法》由相关行政主管部门予以处理、处罚。”

（十）南京市航道航政管理条例

1.删去第十四条第一款。

2.将第二十一条、第二十二条并入第二十条，修改为：“违反本条例第七条、第八条第一款、第十一条第三款、第十二条、第十七条规定的，依据《江苏省航道管理条例》予以处罚。

“违反本条例第十一条第一款、第十三条第二款规定的，由航道管理机构责令限期改正，可以处以二百元以上五千元以下的罚款。”

3.将第二十三条修改为第二十一条:“违反本条例规定，损坏航道和航道设施严重危及通航安全的，航道管理机构可以暂扣船舶证书，直至滞留船舶、排筏。滞留期限不得超过十五天。”

二、对下列法规中引用法律、法规名称不对应作出修改

（一）将下列法规中的“《中华人民共和国治安管理处罚条例》”修改为“《中华人民共和国治安管理处罚法》”

1.《南京市公路路政管理条例》第三十三条

2.《南京市蔬菜基地管理条例》第二十五条

3.《南京市机动车维修市场管理条例》第三十二条

4.《南京市环境卫生管理条例》第三十二条

5.《南京市城市道路设施管理条例》第三十四条

6.《南京市林地管理条例》第三十五条

7.《南京城墙保护管理办法》第十七条

8.《南京市土地监察条例》第三十四条

9.《南京市城乡居民最低生活保障条例》第三十四条

（二）对下列法规中引用其他法律、法规名称不对应的作出修改

1.将《南京市蔬菜基地管理条例》第一条、第十五条中的“《江苏省实施〈土地管理法〉办法》”修改为“《江苏省土地管理条例》”。

2.将《南京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》第一条中的“《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》”修改为“国务院《烟花爆竹安全管理条例》”。

3.将《南京市蔬菜使用农药管理规定》第三十条中的《中华人民共和国食品卫生法》”修改为“《中华人民共和国食品安全法》”。

4.将《南京市市区中小学幼儿园用地规划和保护规定》第一条中“《中华人民共和国城市规划法》”修改为“《中华人民共和国城乡规划法》”。

三、对下列法规中的部门名称进行修改

1.将《南京市航道航政管理条例》第八条中的“交通部门”修改为“航道管理机构”。

第十三条第二款中的“港航监督机构”修改为“海事机构”。

2.将《南京市城市道路设施管理条例》第三条中的“市政公用局”修改为“市政主管部门”。

3.将《南京市城市排水管理条例》第三条第一款修改为“市排水行政主管部门依法负责城市排水及其设施的规划、建设、运行、维护的监督管理工作，其所属的市政设施管理机构具体负责监督管理的日常工作。区、县城市排水行政主管部门按照规定的职责和分工，负责辖区内的城市排水监督管理工作。”

4.将《南京市装饰装修管理条例》第四条中的“市建设委员会”修改为“市住房和城乡建设行政主管部门”。

5.将《南京市城市供水和节约用水管理条例》第三条修改为：“市城市供节水行政主管部门负责本市城市供水和节约使用城市供水工作，其所属的城市供水节水管理机构具体负责城市供水和节约使用城市供水监督管理的日常工作。

“市水行政主管部门负责本市行政区域内的地表水资源、地下水资源的节约用水工作。”

本决定自公布之日起施。