国家税务总局关于贯彻执行《中央预算单位2009-2010年政府集中采购目录及标准》等有关问题的通知
国家税务总局
国家税务总局关于贯彻执行《中央预算单位2009-2010年政府集中采购目录及标准》等有关问题的通知
国税函[2009]142号
各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局，扬州税务进修学院：
为深入贯彻《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），继续深化政府采购制度改革，加强国税系统政府采购管理工作，按照《国务院办公厅关于印发中央预算单位2009-2010年政府集中采购目录及标准的通知》（国办发〔2008〕129号，以下简称《通知》）文件精神，结合国税系统实际情况，现就国税系统2009－2010年度执行《中央预算单位2009－2010年政府集中采购目录及标准》有关问题通知如下：
一、严格执行政府集中采购项目
国务院办公厅在《通知》中，对《中央预算单位2009-2010年政府集中采购目录及标准》(见附件1)第一部分的“集中采购机构采购项目”即政府集中采购项目较以前年度作了较大调整，分别对目录项目、适用范围和备注等方面进行了修定，各级国税局在采购属于“集中采购机构采购项目”时，应严格按照以下规定办理:
（一）对于“集中采购机构采购项目”中的台式计算机、便携式计算机、服务器、移动存储设备、打印机、多功能一体机、扫描仪、计算机通用软件、网络设备、投影机、传真机、复印机和汽车（指轿车、面包车）等项目，2009-2010年继续实行协议供货。各级国税局采购国税系统协议供货的项目，应当按照《国家税务总局关于印发〈国家税务局系统政府采购协议供货管理办法（试行）〉的通知》（国税发〔2007〕73号）和税务总局关于IT类协议供货、汽车类协议供货、办公用品类协议供货等有关规定执行，有效掌握规定中的二次竞价、二次竞标等方法，充分发挥价格竞争机制的作用，不断提高采购工作质量和效率。
（二） “集中采购机构采购项目” 除上述以外的其他采购项目，其中：未标注适用范围的如“文印设备、照相机”等项目的采购，在税务总局未统一实施集中采购前，暂统一授权各省国税局依法实施集中采购；适用范围标注为“京内单位”（即强调执行中地域性）项目的采购，税务总局统一授权各省国税局依法组织集中采购。
为节省采购成本，提高采购效率，各省国税局对上述项目的采购，可以根据实际情况在中央国家机关政府采购中心或地方政府采购中心已经实行协议供货或定点采购的范围内，按照规定组织集中采购；但一次性采购金额达到500万元以上的项目（不含工程），应当填报《国家税务局系统集中采购项目授权（委托）采购审批表》（附件3），报税务总局集中采购中心实行集中采购，或由税务总局授权各省国税局组织采购。
（三）采购属于财政部等有关部门下发的节能、环保政府采购清单中的产品，凡国税系统已经实行协议供货的，按照国税系统协议供货规定执行；国税系统没有实行协议供货的，按照《政府采购法》和税务总局转发财政部等有关部门关于节能、环保的文件规定，在节能产品政府采购清单、环境标志产品政府采购清单确定的产品范围内依法组织采购。
在执行过程中，如财政部等有关部门对节能产品政府采购清单和环境标志产品政府采购清单进行调整的，税务总局将及时转发相关文件并在中国税务政府采购网（http://www.ctaxccgp.com.cn/swcg/）上公布，各级国税局可以登陆中国税务政府采购网或中国政府采购网查询相关信息。
二、规范部门集中采购项目执行
根据国务院办公厅《通知》中关于《中央预算单位2009-2010年政府集中采购目录及标准》（见附件1）第二部分“部门集中采购项目”的内容和要求，税务总局结合系统实际情况制定了《国家税务局系统部门集中采购项目》（附件2），各级国税局2009-2010年执行《国家税务局系统部门集中采购项目》时，应按照以下规定办理：
（一）税务总局集中采购中心负责组织《国家税务局系统部门集中采购项目》的集中采购，各级国税局不得自行采购。如因税收业务或技术等特殊原因需要紧急采购的，各省国税局应统一填报《国家税务局系统集中采购项目授权（委托）采购审批表》（一式两份），经税务总局集中采购中心核准授权后，由各省国税局依据批复意见办理采购事宜。
（二）信息化采购项目中的UPS电源、视频会议设备、存储设备项目的采购，按照国税系统协议供货的有关规定执行；税务总局已经集中采购或在金税三期工程将要集中采购的存储设备、工具软件、信息安全产品、小型机、集成服务、骨干网络线路租用等项目，以及相关设备项目的售后服务、续购技术服务等，各级国税局根据本单位信息化建设需要增购的，由各省国税局统一填报《国家税务局系统集中采购项目授权（委托）采购审批表》（一式两份），向税务总局申请跟标采购。
（三）税务总局统一开发的综合征管软件、出口退税软件等税收业务软件，各级国税局不得重复采购。各省国税局根据实际工作需要进行再次开发或在税务总局采购的技术服务之外另行采购技术服务的，涉及合同签署及费用均由各省国税局自行承办；服务费用的支付标准不得高于税务总局执行的1.8万元/人月费用支付标准，同时应及时与税务总局有关部门沟通，避免在软件开发和费用支付上出现重复。
（四）税务制服布料、标识的采购，继续由各省国税局按照税务总局统一招标确定的各省供货商、产品价格和制定的服装制作招标文件组织采购。
（五）税务票证印制项目中，增值税专用发票、增值税普通发票、印花税票和车辆购置税完税证明的印制等，继续由税务总局按照规定统一组织集中采购；税务登记证的印制将继续执行税务总局签订的合同，其中各省国税局需要在税务总局税务登记证合同规定数量之外追加采购的，由税务总局统一授权各省国税局根据中标价格和需求数量，直接与中标供应商签订合同和办理合同款项支付等工作。
（六）按照税务总局有关规定确定的单位公用房建设及统一组织的修缮（含宿舍）和装修工程项目，由各省国税局按照《政府采购法》、《招标投标法》以及政府采购有关规定，纳入政府采购管理和组织集中采购，逐步扩大工程采购工作的管理范围和提高管理水平。
三、合理确定分散采购限额标准，加强分散采购管理
各级国税局采购2009-2010年集中采购机构采购项目和国家税务局系统部门集中采购项目以外、采购限额标准以上的项目，按照《政府采购法》的有关规定，实行分散采购。
（一）合理确定分散采购限额标准。各级国税局应在国务院办公厅《通知》规定的分散采购限额标准，即货物和服务项目（单项或批量）50万元、工程60万元标准的基础上，根据实际需要适当降低的原则，合理确定本单位分散采购限额标准。
（二）加大对分散采购的管理。各省国税局应按照适当集中、规模采购的工作原则，进一步加大对分散采购项目的集中采购规模, 逐步扩大管理范围，不断提高分散采购管理水平。要重点加大对部门集中采购项目规定以外税务票证印制等项目的省局集中采购力度，逐步将税务票证印制项目纳入政府采购管理，由各省国税局政府采购管理部门统一归口，负责实施集中采购，通过规范的政府采购程序公开确定印制企业和印制价格。
四、严格执行公开招标数额标准
各级国税局采购货物和服务项目单项或批量采购金额一次性达到120万元以上、工程项目达到200万元以上的，应当采用公开招标采购方式。如遇特殊情况，确需采取公开招标以外采购方式的，必须报税务总局集中采购中心转报财政部批准后执行。
五、进一步完善跟标采购
税务总局统一组织的集中采购项目（包括已实行协议供货的项目），各级国税局需要跟标采购的，可由各省国税局统一填报《国家税务局系统集中采购项目授权（委托）采购审批表》（一式两份），向税务总局申请跟标采购。
六、加强进口产品审批管理
按照《财政部关于印发〈政府采购进口产品管理办法〉的通知》（财库〔2007〕119号）和《财政部办公厅关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》（财库办〔2008〕248号）规定，未经财政部批准，不得采购进口产品。各级国税局采购进口产品时，应遵循以下报批程序：
（一）提交申请。各级国税局需采购进口产品时，应由各省国税局统一提交正式申请文件，并附《政府采购进口产品申请表》（附件4）、《国家税务局系统集中采购项目授权（委托）采购审批表》，以及项目和预算的情况说明。
（二）专家论证。税务总局集中采购中心按照政府采购进口产品管理办法的规定组织专家进行论证，申请单位应当委派熟悉采购和技术方面的人员参加论证，阐述申请采购进口产品的理由，论证结束后，由专家出具《政府采购进口产品专家论证意见》。
（三）上报审批。税务总局集中采购中心按照规定，通过软件系统将进口产品采购申请资料上报财政部进行审批。
（四）授权批复。财政部批复后，税务总局集中采购中心以《国家税务局系统集中采购项目授权（委托）采购审批表》的形式批复各省国税局，由各省国税局按照政府采购法等有关规定组织采购。
（五）上报备案。每年12月，各省国税局应根据规定，将采购进口产品的合同签订、执行情况，包括供应商名称、合同金额、采购数量、名称和品牌、合同订立时间等，上报税务总局集中采购中心，由税务总局集中采购中心统一上报财政部备案。
七、认真做好政府采购实施计划报表的编报工作
由于《中央预算单位2009-2010年政府集中采购目录及标准》对“集中采购机构采购项目”和税务总局对部门集中采购项目进行了较大调整，税务总局将对2009年、2010年政府采购实施计划的有关报表进行修订，各单位在编制2009年、2010年政府采购实施计划报表时，应严格按照修订后的政府采购实施计划软件和参数（另行下发）上报报表，确保政府采购实施计划报表的编报质量。
本通知规定执行期限为2009、2010两个年度，以前规定凡与本通知规定不一致的，按照本通知规定执行。
附件：1.中央预算单位2009-2010年政府集中采购目录及标准（略）
2.国家税务局系统部门集中采购项目（略）
3.国家税务局系统集中采购项目授权（委托）采购审批表（略）
4.政府采购进口产品申请表（略）
国家税务总局
二○○九年三月十九日
摘要：BOT特许协议是特殊的合同，关于BOT特许协议是国内契约还是国际协议，是民事合同还是行政合同，特许协议中的政府保证是否属一般的民事保证都存在较大争议。理清BOT特许协议的法律性质对于我国吸引外资、处理类似纠纷具有十分重大的意义。
关键词:BOT 国内契约 民事合同
BOT是Build(建设)Operate(经营)Transfer(转让)的缩写，它是指政府把需要开发营建的公共基础设施工程项目，以政府特许的方式交给项目公司进行融资、建设，并在一定时期内经营，特许期满后无偿转交给政府的制度。特许协议是指东道国政府或代表政府的授权机构与私人投资者签订的关于政府授权许可投资者在特许期内建造经营专属于政府的公共基础设施的契约文件或合同。它是BOT项目的基础合同，规定了政府与投资者的权利义务，不仅是处理合同双方关系的依据，也是投资者签订其他合同的依据。
然而，我国关于特许协议的各方面问题一直存在争议。就特许协议是国内契约还是国际协议，特许协议是民事合同、行政合同还是经济合同，特许协议中的政府保证与一般的保证合同有何不同，特许协议中的政府保证是否为法律所允许等问题一直争论不休。笔者也就以上问题提出一些自己的看法和观点。
一、BOT特许协议是国内契约
关于BOT特许协议是国内契约还是国际协议，学者的争议一直很大。主要有以下三种观点:
1、国际协议。认为BOT特许协议往往约定投资争议由国际法院或国际仲裁方式解决，排除东道国管辖，而东道国也会因为违约而承担国际不法责任。
2、国内契约。认为特许协议的投资方、与政府相对的一方无国际法上的主体资格，投资者是基于东道国政府出让大型项目的经营权才取得签约资格。
3、混和契约。认为BOT特许协议兼具以上两者特征。我国理论界有学者认为:“特许协议不是国际协议，而是国内法契约。特许协议都是东道国根据东道国的立法，如石油法、矿业法等确定其权利义务关系及其他具体内容，并经东道国政府依法定程序审查批准而成立的。协议的一方虽为东道国政府，他方为外国私人投资者，但凡不是国际法主体间订立的协议均不属国际协议或条约，不受国际法支配，而受国内法支配。”
实践中，由于发达国家多为资本输出国，因而其主张多为国际协定，认为对BOT争端应适用普遍国际法或一般国际法原则。其理由为:东道国将专属于国家的对资源的开发权利暂时让渡于外国投资者，东道国此时是站在主权者角度与投资者签约，足以说明双方签订的是国际协定。对此，笔者有不同的看法。
首先，东道国与外国投资者签约的目的只是在于获得项目的资金、技术。虽然东道国将专属于自己的对资源、项目的开发权暂时交由外国投资者行使，其目的也只是为公共目的，获得资金和先进的技术，而根本不关心外国公司属于哪一国家，更谈不上将承认此外国公司的国际法主体资格。这个时候，东道国与外国公司的合作，与其他有实力的本国公司的合作并无不同。
其次，从实在法角度看，目前普遍承认的获得国际法主体资格的只有国家、国际组织。国际组织是基于有多数国家的主权让渡，而取得国际法主体资格。东道国签订BOT协定本身并没有将主权转让的目的，而且单一国家的承认也并不会使某外国公司、跨国公司获得国际法的主体资格。国际法主体资格具有固定的要素，只有达到法律规定才能成为国际法主体。
再次，BOT协定中约定的将争议提交国际仲裁或依国际法规则并不能说明BOT协定本身就是国际协定。在BOT协定中，为吸引外资、让国外投资者放心，可能约定将来的争议不由国内法院管辖，提交国际仲裁，这只是基于合同约定，合同当事人在法律规定的范围内可以根据意思自治原则选择准据法。而BOT协定由于投资金额大、耗费时间长，体现东道国对外国投资公司的保证，规定可以提交国际仲裁或依国际法规定判决。事实上，双方也经常约定由国内法院管辖。
二、BOT特许协议是民事合同
对BOT特许合同属于民事合同、行政合同还是经济合同，各国学者存在较大的分歧。法国有行政契约，将其视为政府执行经济计划的一种方式，并发展了一套关于行政合同的法律规则和法律制度。而在英国，政府契约与私人契约一样，适用普通法上的私法规则。但由于政府契约本身的特殊性，英国又通过1921年高等法院王座法庭法官罗拉特(Rowlatt)审理的安非特莱特一案创造了“契约不能束缚行政机关自由裁量权”的判例，实践中还未对其法律定性。在同属普通法系的美国，学者则更习惯于将政府与私人签订的契约视为“特许权”，原则上适用普通契约法的规定。
在国内，对BOT特许协议属于何种性质的合同，有以下两种观点:
1、行政合同。认为特许协议的标的具有特殊性，政府签订协议的目的具有公益性，而且双方权利义务具有不对等性。公法契约在我国还没有确切的法律定义，而法国行政法院在司法实践中归纳出识别行政合同的如下标准: (1)合同当事人中需有一方是行政主体; (2)合同以执行公务为目的; (3)超越私法规则的合同。认为我国的BOT项目特许权协议与这三个标准是相符合的，因此将它视为一种类似于法国行政合同的公法契约是适合的。
2、民事合同。认为合同当事人旨在产生、变更民事法律关系，当事人一方虽为国家，双方的地位也并非不平等。BOT投资方式是国家通过契约利用私人资本与技术进行基础设施建设，大多数国家目前将这种行为视为私法上的商业性行为，而非公法上的统治权行为。
笔者认为， BOT特许协议应属于民事合同，受私法调整。原因有三：
首先，从特许协议的目的上看， BOT协议是政府将特定的基础设施项目一定年限内的建设和经营收益权与特许经营者的资金、先进技术进行交易的行为，不同于行政合同的目的是为实现行政管理、执行公务，也不同于行政许可行为。行政许可是行政机关根据公民、法人、或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。就有限资源、公共资源的开发利用虽然也可设立行政许可，但此行政许可合同与BOT特许协议有着质的区别。行政许可是对相对人的活动进行控制的手段，维护公共利益，而BOT特许协议是对资金、先进技术的有偿利用。特许协议中的外国投资者更不会耗费大量资金、技术与东道国签订行政合同，还让东道国控制、管理自己。目前大多数国家将这种行为视为私法上的商业性行为，而非公法上的统治行为。
其次，从合同双方的地位上看，虽然合同一方为东道国政府，但是政府在法律关系中并非一直充当管理者的角色，只有在政府执行公务行为的时候才是管理者。政府行使经济职能时，是以民事主体身份参加法律关系，与其他民事关系的主体并无不同。而且政府各部门职权不同，管理部门与订约部门往往分离。作为特许协议的当事人，政府往往以“双重身份”出现，即“所有权人”和“行政机关”。作为特许协议当事人的政府具有民事主体身份。政府为保护公共利益不受损害，而有权变更或解除合同或采取强制措施时，是以行政机关的形象出现，不是特许协议当事人。就如政府可以对其他两个主体之间签订的有害公共利益的合同，作为第三人采取强制措施一样。在BOT特许协议中，双方的法律地位是平等的，政府并没有优益权。
再次，从纠纷解决方式看，民事合同当事人才能自由地选择纠纷解决方式，因为民事合同当事人处生的歧义。正是基于这一考虑，联合国工业发展组织在其制定的《通过BOT项目发展基础设施指南》中采用了BOT项目协议名称。于平等地位。而行政纠纷应通过行政复议和行政诉讼的途径解决，排除了调解、仲裁适用的可能性。BOT特许协议的纠纷解决方式一般为协商、仲裁、诉讼等，如我国的交通、发电厂和给水的BOT项目特许协议示范文本，就规定了定期讨论、和解和仲裁三种措施。这些商事合同的纠纷解决方式明显不同于行政合同的纠纷解决方式。为便于与行政许可相区分，有学者建议将BOT特许协议(Concession Agreement)改称为BOT项目协议(ProjectAgreement)。这样， BOT特许协议的民事合同性质十分明显，从而避免了因名称而产生的歧义。正是基于这一考虑，联合国工业发展组织在其制定的《通过BOT项目发展基础设施指南》中采用了BOT项目协议名称。
因此，BOT特许协议在本质上属于一种民事合同，同时，它也是一种特殊的民事合同。笔者认为，BOT特许协议的特殊性最突出的体现即在于，作为合同一方当事人的政府，享有超越对方当事人的许多权利，如监督执行的权利以及合同解除权等，都超越了普通民事合同的规则，使得双方当事人的地位有不平等的嫌疑。然而，笔者认为，从项目协议的本身来看，它属于民事合同无疑，但由于BOT项目涉及的标的通常是公共基础设施等牵涉公共利益的项目，因此，在履行这个合同的过程中，为了维护公共利益，政府必须拥有一些超越普通民事合同所赋予的权利来确保合同的全面履行。因此，可以认为是BOT特许协议是以民事合同为内容，辅以行政合同的一些形式的一种特殊的民事合同。既然BOT特许协议具有一定的特殊性，我们就不能仅仅依靠普通的合同法来对其调整。笔者认为，对于BOT特许协议的调整，我们可以参考类似于政府采购法的形式，单独对BOT项目进行立法来调整，这样才能在维护公共利益的同时，保障另一方当事人的合法权益，达到互惠共赢的目的。
参考文献
[1]于安：《外商投资特许权项目协议(BOT)与行政合同法》，法律出版社1998年版 ；