住房和城乡建设部


关于印发“十二五”城市绿色照明规划纲要的通知

建城[2011]178号


各省、自治区住房城乡建设厅，北京市市政市容委、住房城乡建设委，天津市市容委、城乡建设交通委，上海市城乡建设交通委，重庆市市政管委、城乡建委，新疆生产建设兵团建设局：

　　为推进“十二五”时期我国城市绿色照明工作，提高城市照明节能管理水平，我部研究制定了《“十二五”城市绿色照明规划纲要》。现印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国住房和城乡建设部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二〇一一年十一月四日





“十二五”城市绿色照明规划纲要

　　根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《“十二五”节能减排综合性工作方案》和住房城乡建设事业“十二五”规划的有关要求，为推进全国城市绿色照明工作，提高城市照明节能管理水平，编制《“十二五”城市绿色照明规划纲要》。本纲要主要阐明城市绿色照明的指导思想、基本原则、发展目标和重点工作以及保障措施，是各地“十二五”期间实施城市绿色照明的依据。

　　一、“十一五”城市绿色照明发展回顾

　　城市绿色照明是指通过科学的照明规划与设计，采用节能、环保、安全和性能稳定的照明产品，实施高效的运行维护与管理，提升城市的品质，创造安全、舒适、经济、健康夜环境，体现现代文明的照明。

　　按照国务院关于节能减排的总体要求，“十一五”期间，各地积极推广城市绿色照明，强化节能管理，各项工作都取得了明显进展。城市照明设施迅速发展，2010年末，全国657个城市共有道路照明灯约1774万盏，“十一五”期间净增道路照明灯567万盏；城市照明管理技术水平明显提高；城市照明节能任务基本完成，道路照明节能取得明显效果，实现节电14.6%；支路以上道路照明基本淘汰了低效照明产品，景观照明中超标准、超能耗的现象得到了有效控制；《城市照明管理规定》、《城市夜景照明设计规范》颁布实施，城市照明节能管理制度和标准规范逐步完善；各地扎实稳妥地开展了城市照明节能新产品、新技术、新方法的应用示范；2010年底，住房城乡建设部会同国家发展改革委开展了城市照明节能的专项监督检查。经过努力，初步建立了城市照明节能监督检查制度，全社会的城市照明节能意识明显提升。

　　从总体上看，城市绿色照明工作尚处于起步阶段，城市绿色照明发展的体制机制还不完善，存在薄弱环节，发展不平衡。“十一五”期间有40%的城市没有完成城市照明规划的编制或规划没有节能篇章或未按规划执行；城市照明管理方式还比较粗放，缺少精细化管理；公共服务水平还比较低，有路无灯现象仍然存在；对城市照明质量和节能缺乏有效监管，不能适应节能减排形势的要求。

　　“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是加快转变经济发展方式的攻坚时期。要充分认识城镇化快速发展和转变经济发展方式对城市照明发展提出的新要求，紧紧围绕城市社会生活和经济发展的需要，把推进城市绿色照明，促进城市照明节能，提升城市照明品质作为城市照明工作的核心。优先发展城市功能照明，合理设置景观照明，稳步提高照明能效水平，努力推进城市绿色照明的发展。

　　二、指导思想和基本原则

　　（一）指导思想

　　以构建绿色生态与健康文明的城市照明光环境为目标，以保障和改善民生作为加快转变城市照明发展方式的基本出发点，倡导绿色照明消费方式，在满足城市照明基本功能的前提下降低照明的单位能耗，提高城市照明的质量和节能水平，实现城市照明发展方式的转变。

　　（二）基本原则

　　1．科学规划，合理设计。发展城市照明要与城市经济社会发展水平相适应，注重高效、节能、环保，科学编制城市照明规划。城市照明设计应符合城市照明规划的要求，充分体现城市人文和风貌特色，并严格执行相关法律法规及标准规范。

　　2．完善法规，加强监管。完善城市照明法规体系，科学制定标准规范；强化城市照明设计、施工、验收与维护管理等重点环节的监管，全面提高城市照明管理水平。

　　3．以人为本，功能优先。优先发展和保障城市功能照明，消灭无灯区，做到路通灯亮，适度发展景观照明。注重城市照明质量的提高，不断提高城市照明的安全性和舒适性。

　　4．节能降耗，控制污染。积极应用高效照明节能产品及技术，加快城市绿色照明节能改造步伐。严格控制光污染，加强对照明产品的回收利用，降低有毒有害物质对环境的影响。

　　5．政府主导，社会参与。完善政策，加大投入，确保城市照明的公共服务功能。创新工作机制，鼓励和引导社会资源参与城市绿色照明建设、改造和管理。

　　三、发展目标

　　（一）总体目标

　　发展城市绿色照明，建立有利于城市照明节能、城市照明品质提升的管理体制和运行维护机制；完善城市照明法规、标准和规章制度；建立和落实城市照明能耗管理考核制度；积极使用节能环保产品和技术，提高城市照明系统的节能水平。

　　（二）具体目标

　　1．完成节能任务。以2010年底为基数，到“十二五”期末，城市照明节电率达到15%。

　　2．完成城市照明规划编制。2015年前，全国地级及以上城市和东中部地区县级城市，要按照国家有关规划编制要求，完成城市照明规划的编制或修编工作，并按法定程序批准实施。

　　3．完善城市绿色照明标准体系。完成《城市照明规划规范》、《城市照明节能评价标准》编制；修订《城市道路照明设计标准》等相关标准规范；研究制订城市绿色照明评价方法和标准。

　　4．提高城市照明设施建设和维护水平。完善城市功能照明，消灭无灯区；新建、改建和扩建的城市道路装灯率应达到100%；道路照明主干道的亮灯率应达到98%，次干道、支路的亮灯率应达到96%；道路照明设施的完好率应达到95%，景观照明设施的完好率应达到90%。

　　5．提高城市道路照明质量和节能水平。城市道路路面亮度或照度、均匀度、眩光限制值、环境比及照明功率密度值（LPD）应符合《城市道路照明设计标准》（CJJ45）的规定。照明质量达标率不小于85%；新建道路照明节能评价达标率应达到100%，既有道路照明节能评价达标率不小于70%。

　　6．实行景观照明规范化管理。景观照明应严格按城市照明规划实施，控制范围和规模，加强设计方案的论证和审查，并应满足《城市夜景照明设计规范》（JGJ/T163）等相关标准规范的规定。逐步实行统一管理，建立和落实运行维护的长效管理机制。

　　7．推进高效照明节能产品的应用。城市照明高光效、长寿命光源的应用率不低于90%。在满足配光要求的前提下，高压钠灯和金属卤化物灯光源的道路照明灯具的效率不低于75%，半导体路灯灯具的系统效能不低于90lm/W。高压钠灯、金属卤化物灯等光源及配套镇流器的能效指标应满足相关标准能效限定值的要求，优先采用节能型电感镇流器、电子镇流器。照明线路的功率因数不应低于0.85。严禁在新建项目中使用高耗、低效照明设施和产品，用两年时间全面淘汰城市照明低效、高耗产品。

　　四、重点工作

　　（一）抓好城市照明规划的编制和实施

　　城市照明主管部门应会同城市规划等相关部门，组织具有城市规划编制资质的单位编制城市照明规划，对不符合城市发展、不满足节能环保要求的城市照明规划应及时修编。城市照明规划的内容应包括功能照明和景观照明，符合国家相关城市照明规划的要求，并有独立的节能篇章。省级城市照明主管部门应加强对本地区的城市照明规划编制、实施的监督和指导，确保规划编制质量和实施效果。

　　（二）推进城市照明信息化平台建设

　　“十二五”期间，积极推进城市照明信息化平台建设，建立城市照明信息监管系统，统计城市照明设施的基本信息和能耗情况，进一步提高城市照明管理工作信息化水平。各级城市照明主管部门通过建立城市照明信息统计制度，及时掌握城市照明的建设运营情况，加强对城市照明指导工作的针对性和科学性。

　　（三）加强城市照明能耗管理的监督考核

　　建立健全城市绿色照明节能评价体系，重点考核城市照明质量和节能减排水平，开展绿色照明示范城市创建活动，形成长效监督检查机制，逐步将城市照明考核纳入到政府工作考核体系中，明确责任，采取有效的奖惩措施，进一步推进节能减排工作。

　　（四）落实城市照明建设全过程管理

　　加强城市照明建设全过程监管，严格按照建设程序规范管理，提高城市照明建设水平。严格以城市照明规划为依据，做好城市照明的年度项目计划工作，照明设计纳入施工图审查，施工与监理必须严格按照审批的设计方案实施，把好城市照明工程竣工验收关，保证照明设施安全稳定运行。

　　（五）推广高效照明产品，加快城市照明节能改造

　　制订高效照明产品的技术规范和应用导则，制定高效照明产品推广实施方案和鼓励政策。以保证照明质量为前提，积极应用各种节能技术措施，优先选择国家认证的高效节能产品，推进城市照明节能改造。严格控制公用设施和大型建筑等景观照明能耗，严禁建设亮度、能耗超标的景观照明工程。加快淘汰高耗低效照明产品，在道路照明中禁止使用多光源无控光器的低效灯具，在景观照明中严禁使用强力探照灯和大功率泛光灯等产品。

　　（六）积极开展城市照明新产品、新技术、新方法试点示范

　　根据本地情况和实际需要，加快开展半导体照明、可再生能源等新产品新技术的示范推广工作，研究制订相关应用技术条件或导则，条件成熟时，适时逐步扩大应用。建立应用新产品新技术的科学机制，积极探索合同能源管理在城市照明行业的应用。鼓励有资质的专业性节能公司，在保证城市照明质量的前提下，参与城市照明的节能改造。

　　（七）开展城市绿色照明宣传教育

　　各级城市照明主管部门要认真组织业务培训，加强城市绿色照明政策法规和标准规范的宣传教育，提高从业人员的理论水平和技能素养。开展形式多样的主题宣传活动，倡导低碳节约的生产方式和绿色健康的生活方式，促进城市绿色照明健康有序发展。采取多种形式加强对全社会的宣传教育，引导全民树立城市绿色照明的观念。大力宣传城市绿色照明的各项政策措施和取得的工作成效，营造有利于推进城市绿色照明工作的舆论氛围。

　　五、保障措施

　　（一）加强组织领导，完善管理机制

　　深化城市照明管理体制改革，按照“有利管理、集中高效”原则，建立完善的协调机制，努力实现城市功能照明和景观照明的集中管理。明确管理权限和责任，提高城市照明管理的整体性和高效性。坚持“建管并重、管养分开”的原则，完善管理机制，制定合理的管理流程，科学组织城市照明的规划、设计、建设、验收及运营维护等环节，使各参与主体协调配合，相关部门积极联动。

　　（二）健全法规标准，加强行政执法

　　积极开展城市照明管理立法的基础性研究。督促地方结合本地实际制定相应的城市照明管理办法和城市照明节能规定，为管理和执法工作提供法律依据。不断完善城市照明标准规范建设，为城市照明建设提供技术保障。坚持依法行政，依法管理，严格执行强制性条文，依法查处违反城市照明各项管理规定的违法违规行为。

　　（三）落实目标责任，强化监督管理

　　各级城市照明主管部门要围绕城市绿色照明工作的总体目标和要求，将城市照明节能工作纳入住房和城乡建设领域节能减排考核体系，严格实行目标责任制。要以照明节能为抓手，以信息系统为依托，定期开展城市绿色照明检查和通报，做好城市照明全方位、全过程的监管工作。

　　（四）加大资金投入，提高保障能力

　　地方人民政府城市照明主管部门要会同有关部门研究制定支持城市绿色照明发展的经济政策，加大公共财政投入，保障城市绿色照明工作的经费，解决城市照明规划编制经费和节能改造经费。积极拓宽资金来源渠道，加大对照明技术研发的支持力度，加快照明新技术、新产品的应用研究，提高城市绿色照明技术和管理的科技创新能力。


试论财产形态单证化

作者简介：梁剑兵，男，生于1961年，山西岢岚人，辽宁师范大学经济法政学院副教授，主要研究方向：民商法基础理论、海商法。
摘 要：本文在联系经济关系实践的前提下，对传统民法理论中的财产概念进行了新的认识和界定，提出了将财产划分为事实上的财产和法律上的财产两大形态的全新观点，并建立了“在实际领域运行事实财产，在法律领域运行法律财产”的二元化财产运行模型，试图对传统民法理论的发展和创新作出一定的贡献。
关 键 词：财产形态；财产形态单证化；事实财产和法律财产。

一、问题的提出
民法上的财产，无论其为有形财产或无形财产，均以财产本身的客观存在为其固有形态。例如土地以地球表面某一陆地地块为其形态；船舶以其固有的材料结构形体为形态；电能以定量的电磁波为其形态等等。
为了记载财产的权属或其或变更的事宜，人们往往以某种单证作为财产权利的凭证，例如土地使用权证书是土地财产权的证明，提单是货物所有权的证明，股票是股东财产权益的证明等等。 这些单证在法律上仅仅具有表面证据的作用，并不构成任何意义上的财产形态，其主要原因在于：它们不具有法律意义上的财产的固有的属性，即价值和使用价值。这样的认识固有其一定的合理性，但是却有无法避免的缺点，即往往使权利的移动和界定产生一定的困难。例如购买住房者已入住所购房屋，但却未与原屋主办理房屋所有权变更手续，在此期间，从传统法律角度看，要界定“买主”和“卖主”对该房屋权利的法律属性就是极其困难的。另外例如，FOB合同项下，一般来说，自货物越过船舷时，货物即财产本身的移动便从一个主体移向另一主体，即由承运人获得了货物即“财产”的控制权。但因卖方仍持有提单，所以卖方在法律上仍具有对货物（财产）的控制权。那么，两种不同的控制权便会产生冲突。笔者认为，解决以上困难和冲突的最佳方法是打破人们对财产形态的一元化认识模型，建立财产形态二元化认识模型，并由此模型出发，建设财产权利移动和界定的“双向运行”模式概念。而建立这一模式的前提条件，便是承认财产形态的单证化。
二、财产形态单证化的含义
传统民法对财产的分类或者是从其固有属性划分的，例如有形财产与无形财产；或者是从财产主体的相对关系角度划分的，例如积极财产与消极财产（即债权和债务）。但是，却似乎从未有人注意到具体意义上的财产和抽象意义上的财产的区别。
所谓具体意义上的财产，也可称之为实际意义上的财产，是指具有价值和使用价值的财产或者直接能为主体带来一定利益的权利（例如债权和知识产权）。
所谓抽象意义上的财产，也可称之为法律意义上的财产，是指作为符号而存在的财产，这种财产本身并不具有价值和使用价值，也不能直接为主体带来一定的利益，例如借据、欠条、有价证券、票据、提单等。
具体意义上的财产和抽象意义上的财产并非传统意义上的区分方法，而是一种全新意义上的财产划分方法。因为，这种划分绝对不是表明具体意义上的财产和抽象意义上的财产是两个不同的财产。恰恰相反，他们完全是同一个财产。例如，债权和借据是同一个财产的两种不同形态，提单和货物是同一种财产的的两种不同形态等等。好比水既有液态，也有固态和气态，我们对财产的不同形态，也应该有类似的理解和认识。
从这种理解和认识出发，我们就可以建立财产形态二元化模型：具体财产或者实际财产为一元，而抽象财产或者单证化的财产（也可以称为法律财产）为另一元，并以二者的结合体构成法律关系的客体。这一模型打破了传统民法理论对民事法律关系客体的一元化认识模型，将可能是民法物权理论新理论体系得以产生和形成的基点之一。
单证化形态的财产与作为财产权利凭证的单证具有本质的区别。后者仅构成司法程序意义上的证据，而不具有实体财产权利的意义，因而不被认为是一种财产，仅只是一种文件，它不具有可交换和可流通的特点，只能用来推论财产的某种法律状态。而财产形态单证化以后，这种单证作为证据的作用并未失去，同时因为它与实际财产构成同一财产，是法律意义上的财产或者是被法律所拟制的财产，可以直接用于流通和交换，还可以直接用来确认权利的移动和界定。例如，我们可以认为，承运人向托运人签发的提单就是提单项下货物的法律拟制财产。
因此，所谓财产形态单证化，就是指与特定财产构成同一财产的并且为法律所规定的单证本身。由此出发，对某些法律概念可作如下的修正：提单即为法律所拟制的单证化货物自身；房屋所有权证书即房屋的单证化形态；土地使用权证书是土地使用权的单证化形态等等。由此我们便建立了财产形态二元化认识模型。
三、财产形态单证化的意义和价值
首先，人类的商品交换行为，大致经历了三个不同形态的历史阶段：以物易物阶段；商品与货币交换阶段和单证交换阶段。单证交换即交换行为的证券化，这种趋势随着时代的发展而日益明显：电子货币、网上购物、票据交换、合同转让等等。此种交换的意义在于可以使资源得到最合理的分配，并快速实现财产本身的最大价值和最佳使用价值，从而达到节约资源、保护环境和生命、并尽量满足人们日益增长的物质与精神需要的目的。所以，我们往往在单证交换形态下看到这样的情形：参与商品交换的人们并非特定商品的终端用户，它们往往仅需要单证本身。而财产形态的单程证化便可满足这种需要。
其次，具体意义上的财产因交换的需要而移动，而这种移动是空间上的和物理上的，不仅移动缓慢和不方便，而且为移动它们又要耗费一定的财产（例如宝贵的能源）。而财产形态单证化之后，同一财产的移动便非常快速和容易，尤其在人类电子科技的支持下，这种财产的移动速度甚至可以光速实现和完成，更为重要的是可在最大程度上节约和保存能源，为人类的可持续发展奠定良好的基础。
第三，在法律上，有助于建立财产权利移动和界定的“双向运行”模式，使民法对财产关系的调整第一次具有了直观的和实际的意义，而不再是抽象的与不可捉摸的，以实现人们“在法律范围内使用和运行法律财产，在社会生活范围内使用和运行实际财产”的目标。例如，前述购买住房者在入住所购房屋之后，他购买该住房的初始目的（取得居住的便利）便已完全实现，因此，他便没有必要去办理房屋产权变更手续，这便是“在社会生活范围内使用运行实际财产”的 含义。假设他在居住之后有意图变卖此处房屋或以此处房屋抵押他人，他的身份就必须从单纯的居住者转变为对该房屋具有法律上的处分权的人。那么，他便必须先行办理房屋产权变更手续，获得“单证化形态的财产”后，方可以所持单证进行与房屋有关的买卖、抵押等民事行为，这便是“在法律范围内使用和运行法律财产”的含义。再例如：托运人将货物交付给承运人之后，承运人向托运人交付提单，在这种情况形下承运人获得了对实际财产的控制，而托运人则获得了对“单证化形态财产”的控制。那么，承运人只能“在实际上运输”该财产，而不能在任何法律意义上对财产进行处置。托运人在法律意义上使用和运行提单，可以将提单进行法律上的处分。这样一来，当买主欲获得被实际运输的货物时，就必须先进行“法律范围内的财产运行”，第一步以货款赎取提单，第二步以提单取得提单项下的货物。笔者认为：通过以上“双向运行”模式的交替实施，可以达到以下两个目的：1、准确界定动态权利；2、使权利实现快速而有效的移动。只有这样，才能证明和真正实现法律经济学的下列重要命题：任何贸易过程都是财产权利不断界定的过程。
第四、以上“双向运行”模式的建立，还有助于我们充分而理智的认识法律的社会作用和社会价值，弱化法律对社会关系的过分调整和控制，阻止法律对社会深部的渗透，防止法律成为社会发展和进步的异化物。法律虽然是财产关系的调整器，但它不是也不应该是唯一的调整器。过分强调法律对社会尤其是财产关系的调整作用，有使法律成为专制与腐败的工具的极大危险！最终会使人民陷入无视法律或者激烈反对法律的境地。
最后，财产形态单证化有助于人们充分地了解实际财产的价值、使用价值、品名、型号、种类、规格、质数量、生产者、包装要求和使用规范等等 。我们可以说，人们完全可以在不具备专业知识的情况下通过对“法律财产”的认识而认识单证项下的实际财产。另外，人类社会电子化时代的到来必然要求社会管理机构能更准确、更具体和更有效地对社会财产进行管理和调控，那么，如果这种管理和调控是针对具体的实际财产而实施的，电子科技的作用便是有限的，进而导致调控和管理的难度加大和法律资源的极大浪费。但是，如果这种管理和调控是通过电子手段对单证化财产实施的，那么，其管理和调控的准确、方便、快捷和有效便是不容置疑的。在这里，我们可以看到财产形态单证化在管理上的巨大价值。
综上所述，笔者认为，财产形态的单证化问题，是我国民法理论中的一个新问题，是对传统民法理论的尝试性变革与突破。为了为我国民法理论的研究提出新的视点和新的角度，笔者大胆提出上述看法，意在抛砖引玉，引起同好的切磋和探讨，并求教于大家。

2000-09-21